中国城市规划中战略环境评价(PEIA)的实质性有效性评估：基于多案例研究的实证分析

为解决中国城市规划中战略环境评价(PEIA)实质性有效性不足的问题，研究人员通过9个城市案例的系统评估，揭示了PEIA在决策影响、可持续性整合及制度学习方面的表现。研究发现，仅1/3案例中PEIA对规划内容产生显著直接影响，而间接制度影响普遍薄弱。研究为完善中国"多规合一"改革下的环境评价体系提供了关键实证依据，对推动生态文明建设具有重要意义。

　　

在中国快速城镇化的背景下，城市规划如何平衡发展与生态保护成为关键命题。自2003年《环境影响评价法》确立规划环评(PEIA)制度以来，这项被称为"中国版战略环境评价(SEA)"的工具已实施二十余年，但其实际效果始终缺乏系统评估。尤其当前中国正推进国土空间规划体系改革，亟需厘清PEIA能否真正引导规划决策走向可持续方向。

针对这一重要议题，国内研究人员开展了一项开创性的多案例实证研究。通过对深圳、南京、福州、昆明和兰州5个城市9个规划案例的深入分析，结合PEIA报告审查、半结构化访谈和实地考察等方法，首次系统评估了中国PEIA的"实质性有效性"——即其对规划决策和内容的实际影响力。研究发现呈现显著分化：在深圳总规、南京总规和兰州某产业园控规等案例中，PEIA通过早期介入、领导重视和多部门协作等机制，成功促使规划调整人口规模、优化空间布局等核心内容；但多数案例受制于"末端介入"模式，PEIA仅能对规划进行边缘化修改。更值得关注的是，PEIA在提升决策者环保意识方面效果显著，但对改变制度规范或扩大公众参与的作用微乎其微。

研究采用了三管齐下的技术路线：首先建立包含直接/间接影响的评价框架，设置8项核心指标；其次通过14位规划/环保部门官员的深度访谈获取过程性证据；最后结合文件分析和实地验证确认规划修改落实情况。特别选取19个城市群核心城市作为潜在案例，确保研究覆盖中国不同区域的发展特征。

研究结果部分揭示多个重要发现。"直接影响力评估"显示PEIA效果呈现三级分化：深圳总规案例中，基于水资源承载力分析将人口规模从1800万压缩至1100万；南京总规案例推动"滨江生态宜居城市"新定位确立；兰州产业园案例则因PEIA建议缩减了近半违规用地。但2/3案例仅产生"轻微影响"，如福州总规PEIA因滞后介入，仅能补充污水处理等末端措施。"间接影响评估"发现PEIA虽普遍提升了决策者环境意识（昆明案例中官员认知转变显著），但未能推动制度变革，公众参与也多流于形式（南京案例问卷设计简单化）。

讨论部分深入剖析了影响PEIA有效性的关键因素。与德国、巴西等国研究相呼应，中国PEIA同样面临"程序性形式主义"困境——当环保部门被排除在规划前期流程时，PEIA自然沦为"盖章工具"。研究特别指出两个中国特色障碍：一是"同级观望效应"，城市间相互参照导致合规惰性；二是"政策叠床架屋"，当可持续发展目标已在其他专项研究中确定时，PEIA容易陷入重复劳动。值得借鉴的是，深圳、南京等地通过"PEIA专项报告+章节"双轨制、地方特色政策等创新做法，显著提升了评估效力。

这项发表在《Environmental Impact Assessment Review》的研究具有重要政策价值。在国土空间规划体系重构的当下，研究不仅证实了PEIA作为可持续发展"守门人"的潜在价值，更指明了改革方向：建立PEIA早期介入的强制机制、完善部门协同平台、推动评估内容与SDGs（可持续发展目标）深度对接。正如研究者强调的，只有当PEIA从"合规检查"转向"价值创造"，才能真正支撑中国城镇化的绿色转型。