美国碳捕集与封存激励政策的重构：成本效益与气候治理的平衡之道

这篇综述深入剖析了美国45Q税收抵免政策对碳捕集与封存（CCS）技术的激励效应，指出当前按吨CO2封存量补贴的模式存在三重缺陷：短期刺激排放增长、长期维持高碳产业结构、以及可能加剧局部空气污染（如氨排放导致的PM2.5）。文章提出基于产出的补贴标准、碳税混合机制等改革方案，为全球气候政策设计提供了关键启示。

　　

A CCS Subsidy

美国气候政策独特依赖"胡萝卜"式激励，碳捕集与封存（CCS）技术补贴便是典型代表。与加拿大、欧盟等地区主推碳定价的"大棒"政策不同，美国通过《通胀削减法案》（IRA）将45Q税收抵免提高至85美元/吨CO₂，预计2031年前财政支出超千亿美元。这种设计源于三重背景：国家层面碳定价屡屡受挫、实证研究显示补贴更易实现深度减排、以及预算调解程序的政治便利性。

值得注意的是，45Q补贴存在特殊经济逻辑：CCS设施既无直接收益又需持续运营投入，这与风电等可市场化运营的清洁能源形成鲜明对比。更关键的是，当前补贴按封存吨数计算，导致碳排放越高的企业获益越大——例如燃煤电厂每兆瓦时获补100美元，远超燃气电厂的40美元。这种机制实质上惩罚了低碳转型努力。

Serious Drawbacks

深入分析揭示出45Q政策的三重悖论：首先，补贴降低CCS设施的边际成本，刺激其扩大生产反而增加总排放量。德克萨斯州案例显示，当油价下跌导致强化采油（EOR）需求减少时，燃煤电厂立即关闭碳捕集单元。其次，补贴扭曲行业退出机制，本应淘汰的高碳设施因补贴维持运营，尤其利好CO₂浓度更高的燃煤电厂。模型预测IRA法案将显著刺激燃煤CCS改造，但对燃气电厂影响有限。

第三重矛盾在于环境健康风险。虽然CCS可减少SO₂、NO_x等常规污染物，但胺类捕集工艺会增加氨排放，进而促进PM_2.5二次生成。这对天然气电厂和工业设施尤为突出，可能抵消全球气候效益带来的局部健康收益。

Capturing Viable Solutions

改革方案需多管齐下：最理想但政治阻力最大的方案是实施碳税，可配合调整45Q避免奖励高碳生产。折中方案包括将补贴基准改为单位产出排放强度（类似45V氢能税收抵免），或降低45Q额度同时增加投资抵免。针对氨排放问题，必须强制要求加装水洗等处理装置——因成本因素企业不会主动采用。

历史经验表明，CCS补贴已形成跨党派支持的特殊政治生态。但若延续当前设计，不仅财政负担随规模扩大而剧增，更可能南辕北辙地推高排放。政策制定者亟需在维持技术发展动力的同时，重构激励框架的底层逻辑，这将对全球工业减排路径产生深远影响。