公私合作推动可负担住房供给：政策议程设置中的模糊性、复杂性与技术不确定性研究

为解决全球城市住房价格与租金飙升导致的住房可负担性危机，研究人员基于Kingdon议程设置理论框架，以葡萄牙里斯本市政主导的公私合作(PPP)项目为案例，探讨了可负担住房政策制定过程中的关键影响因素。研究发现政策议程设置存在模糊性、复杂性和技术不确定性三重挑战，揭示了PPP模式在平衡公共福利与私人利益间的深层矛盾，为住房政策转型提供了政治学视角的分析框架。

　　

全球范围内愈演愈烈的住房可负担性危机正深刻改变城市治理格局。过去十年，从悉尼到斯德哥尔摩，从香港到里斯本，房价与租金的持续飙升使得"住房可负担性"（Housing Affordability）成为各国政府议程的优先事项。然而传统单纯依赖公共或私营部门的解决方案已显疲态，特别是在2008年全球金融危机（GFC）后的财政紧缩背景下，政府亟需探索创新供给模式。这种背景下，公私合作（Public-Private Partnership, PPP）机制——这个在基础设施领域广泛应用却在住房领域尚处萌芽阶段的概念——开始进入政策制定者的视野。

里斯本市政当局在2015-2017年间推出的"可负担租金计划"（Programa Renda Acessível, PRA）正是这种探索的典型案例。该计划试图通过PPP模式在市政土地上开发约6000套租金管制住房，专门面向被市场排除却又不符合社会住房标准的中产阶级家庭。这项由里斯本大学（Universidade de Lisboa）研究人员主导的研究，通过Kingdon的"多源流框架"（Multiple Streams Framework）解构了这一政策从议程设置到方案选择的复杂过程，相关成果发表在《Habitat International》期刊。

研究团队采用混合方法：对14名参与PRA计划的公私部门代表进行深度访谈；系统分析市政会议记录、政策文件和媒体报道；结合葡萄牙住房普查数据和欧洲PPP法律文本比较。通过Kingdon理论中的问题流、政策流和政治流三维度，揭示了政策形成的动态机制。

在"问题流"部分，研究显示住房危机被成功建构为"中产阶级可负担住房危机"。2013-2021年执政的社会党通过市场调研数据（如GfK&CML2016报告）量化了房价收入比恶化趋势，将传统社会住房政策无法覆盖的教师、护士等职业群体纳入靶向人群。这种精准的问题界定虽遭到左翼政党关于"忽视底层群体"的批评，但通过复杂的租金计算公式（限定为家庭可支配收入10-35%）获得了技术合法性。

"政策流"分析揭示了方案选择的路径依赖。尽管考虑了市政直接供给、住房合作社等替代方案，但市政借贷限制（Troika救助计划约束）和公共部门"开发能力不足"的自我认知，使PPP成为"没有选择的选择"。值得注意的是，政策企业家（Policy Entrepreneurs）在方案优化中发挥关键作用——他们引入"土地所有权不转移"的创新条款，通过延长合约期至90年来替代原计划的30%市场价单元转让，既满足私营部门投资回报需求，又回应了左翼政党对公共资产流失的担忧。

"政治流"研究则暴露了制度性摩擦。国家审计法院（TdC）以"未充分保障公共利益"为由叫停项目，反映出PPP与特许经营（Concession）的法律界定模糊性。这种"技术不清晰性"（Unclear Technology）导致18个月的政策停滞，直到2020年新立法（Decreto-Lei n.°170/2019）明确地方政府PPP权限才得以解决。研究特别指出，欧洲PPP指令（EPEC2016）在国家层面的转化差异放大了这种制度摩擦。

结论部分强调了三重理论贡献：其一，PPP在住房领域的应用标志着公共住房政策从"福利供给"向"市场协同"的范式转变；其二，政策企业家通过"不可避免"叙事（如市长宣称"没有私营部门参与将大幅减少供给量"）来化解价值冲突；其三，议程设置实质是模糊性（Ambiguity）管理过程，各方对"可负担性"、"公共性"等概念的差异化解读持续影响政策走向。这些发现不仅解释了里斯本案例的特殊性，更为全球城市应对住房危机提供了治理思路——在财政约束与公平诉求的夹缝中，PPP或许不是最优解，但已成为不可忽视的政策选项。

该研究的现实意义在于揭示了住房政策转型中的权力重构。当私营部门以ESG（环境社会治理）投资名义进入传统公共领域时，那些关于风险分担、合约期限的技术争论，本质上是对"谁的城市"这一根本问题的政治角力。正如研究援引Jessop（2000）的洞见：PPP始终面临"既要服务公共利益，又要满足私人收益"的双重约束，这种内在张力将伴随城市化进程长期存在。