如何让协作式的水资源治理机制更具责任感？——中国的“河长制”

《International Journal of Water Resources Development》：Making collaborative water governance accountable? The River Chief System in China

河流首席系统（RCS）在跨区域水治理中的垂直与水平问责机制研究——以厦门为例

　　中国在水治理方面一直面临严峻的河流污染问题，尤其是由于政府机构之间缺乏协调以及以经济增长为导向的官员考核机制，导致环境政策执行效果不佳。为应对这些挑战，中央政府在2018年在全国范围内推行了“河长制”（River Chief System, RCS），这是一种旨在通过跨部门、跨区域协作和强化问责机制来改善水质的治理模式。尽管河长制在一定程度上提升了政府对水资源管理的重视，但其在实际操作中仍存在诸多问题，特别是在问责机制的实施效果上。因此，研究河长制中的垂直问责和水平问责机制，对于理解其在水治理中的作用至关重要。

### 河长制与跨区域水治理的背景

在跨区域水治理中，水的流动往往跨越多个行政辖区，这使得单一政府难以独立完成治理任务。因此，需要通过协作治理来整合不同层级和部门的资源与责任。河长制作为一项制度创新，通过将地方政治领导人任命为河流和湖泊的“河长”，赋予他们对所辖区域水质的责任，从而将环境保护与官员的政治生涯联系起来。这一机制在一定程度上促进了地方政府在水治理方面的参与，但其效果仍受到多种因素的制约。

在传统治理模式下，由于缺乏明确的问责机制，地方政府往往将责任推诿，优先考虑经济利益而非环境治理。这不仅削弱了环境政策的有效性，也导致了水污染问题的持续存在。河长制的实施旨在通过制度设计解决这些问题，例如建立绩效评估体系、加强监督机制以及推动跨部门协作。然而，现有研究表明，尽管河长制在一些地区取得了成效，但在整体上仍未能有效解决问责问题，特别是在水平问责方面。

### 问责机制的复杂性与挑战

问责机制在协作治理中扮演着核心角色，它不仅影响参与者的行为，也决定了治理政策的执行效果。然而，协作治理常常被认为在实现协作的同时，牺牲了问责的有效性。这是因为协作治理涉及多个平等的参与者，使得责任划分变得更加模糊。在这种情况下，传统的垂直问责机制，即上级对下级的监督和考核，成为维持治理效果的重要手段。然而，水平问责，即同级之间的监督和协调，往往显得不够正式和有效。

在河长制中，垂直问责主要体现在上级政府对下级政府的绩效考核和监督上。例如，市级河长会对各区县的治理情况进行评估，并将结果与官员的晋升和奖惩挂钩。这种机制虽然有助于提高地方政府的积极性，但也可能导致地方官员为了获得奖励而采取表面化的治理措施，而非真正改善水质。此外，由于缺乏第三方评估和公众监督，地方政府可能会忽视一些深层次的环境问题，只关注那些容易被监测和量化的问题。

相比之下，水平问责在河长制中较为薄弱。同级政府之间缺乏有效的监督和协调机制，使得责任划分和合作变得更加困难。例如，在跨区域治理中，不同地方政府可能相互推诿责任，导致治理行动难以协调一致。此外，政府与非政府主体之间的协作也面临类似问题，缺乏正式的问责机制使得公众参与更多依赖于个人意愿和信任，而非制度保障。

### 河长制在厦门的实施与分析

为了深入理解河长制中的问责机制，本研究以厦门为例，探讨其在不同形式协作中的表现。厦门作为中国东南沿海的重要城市，其河长制实施较早，自2014年起逐步建立起三级河长体系，并在2022年通过了地方性的河长制法规。这一制度不仅促进了政府内部的协作，还引入了公众参与机制，如“市民河长”项目，以增强社会监督。

在厦门的河长制实践中，垂直问责起到了关键作用。市级河长通过定期巡查和绩效评估，确保各区县政府在水治理方面履行职责。然而，这种问责机制也存在一定的局限性。例如，绩效评估结果往往较为理想化，缺乏透明度和公众监督，导致地方政府可能在表面功夫上投入更多资源，而非真正解决污染问题。此外，由于缺乏有效的反馈和问责机制，一些环境问题可能被忽视，甚至反复出现。

在政府与非政府主体的协作中，水平问责的作用较为有限。尽管“市民河长”项目鼓励公众参与，但市民缺乏必要的信息和工具来深入了解水质问题，也难以对政府的治理行为进行有效的监督。此外，政府与公众之间的沟通多为单向的，缺乏开放和互动的讨论平台，使得公众难以对治理效果进行评估和反馈。这些因素都限制了水平问责在河长制中的实际效果。

### 问责机制的改进方向

为了提升河长制的治理效果，需要在垂直和水平问责机制上进行改进。在垂直问责方面，应加强绩效评估的透明度，引入第三方监督，以确保地方政府在治理过程中不流于形式。同时，应加强对环境问题的深入调查和分析，而不仅仅是表面的检查和报告。

在水平问责方面，应鼓励同级政府之间的合作和监督，建立更加完善的反馈和沟通机制。例如，可以通过定期召开跨部门协作会议，促进信息共享和责任明确。此外，政府与公众之间的协作也应更加注重互动和参与，建立开放的讨论平台，使公众能够更有效地监督和影响治理决策。

### 结论

综上所述，河长制作为中国水治理的一项重要制度创新，虽然在一定程度上改善了水质，但其问责机制仍存在诸多问题。垂直问责在推动政府协作和提升治理效果方面发挥了关键作用，但水平问责的薄弱限制了其整体效能。未来的研究应进一步探讨不同地区在实施河长制时的差异，以及如何通过制度设计和实践改进来增强问责机制的有效性。同时，河长制的经验也可为其他国家提供借鉴，特别是在那些采用自上而下治理模式的国家。通过不断优化问责机制，河长制有望在未来的水治理中发挥更大的作用。