采纳全球海洋目标：为设定目标提供的经验教训

《Environmental Development》：Adopting a global ocean goal: Learnings for goal setting

可持续发展目标海洋目标的采纳过程研究，结合历史分析与过程追踪方法，通过官方文件、会议记录和半结构化访谈，揭示认知、关系和情境三因素对目标设定的动态影响。研究指出科学知识、领导联盟构建和2015年议程窗口期是关键驱动因素，为全球目标制定提供三维度分析框架。

　　### 全球目标设定中的海洋议题：以可持续发展目标14为例

在全球环境政治的进程中，目标设定一直是推动政策制定和国际合作的重要工具。然而，尽管这些目标具有深远的意义，关于目标为何以及如何被采纳的问题，仍需更深入的探讨。本文聚焦于可持续发展目标（SDGs）中的第14个目标——“保护和可持续利用海洋及海洋资源”（即海洋目标和“水下生命”目标），分析其被采纳的背景、过程及影响因素。通过结合历史分析、过程追踪以及半结构化访谈等方法，本文揭示了在1945年至2015年间，海洋治理如何逐步演进，并最终促使海洋目标成为全球可持续发展议程的一部分。研究结果表明，目标设定是一个复杂的过程，受到认知、关系和情境等多重因素的影响。这一案例不仅丰富了我们对全球目标设定机制的理解，也为未来的国际环境政策提供了宝贵的启示。

#### 一、目标设定的重要性与挑战

在政治和集体生活中，目标具有核心地位。它们通常被定义为由个人或群体支持的具体目标和行动方向。随着全球环境治理对目标的依赖程度增加，学者们开始关注目标在国际事务中的作用，并提出了“目标导向治理”和“通过目标进行治理”等概念（Beaudoin, 2021；Kanie & Biermann, 2017；Vijge et al., 2020）。这些理论强调，目标的设定不仅是对问题的回应，更是推动治理结构和行动框架形成的关键机制。目标往往伴随着特定的时间框架，有时还会设定具体的目标和指标，以确保目标的可衡量性和可追踪性（Biermann et al., 2017, p. 27）。

值得注意的是，许多全球环境目标并不具有法律约束力，而是具有象征性和激励性的性质（Kim, 2016；Vijge et al., 2020, p. 255）。这种非法律性质的目标，常常作为替代法律规则的一种治理手段，被用来引导政策方向、凝聚共识，并推动资源的重新分配（Young, 2021, p. 42）。然而，这种目标设定的模式并非全新，它早在20世纪初就已存在（Knecht, 1994；Vijge et al., 2020）。尽管近年来对目标治理的研究有所增加，但关于目标设定背后推动因素的系统性分析仍然不足。因此，我们对目标设定作为一种治理策略的理解仍不完整。

为了填补这一知识空白，本文通过深入研究SDG 14的形成过程，探讨了哪些因素促成了这一全球目标的诞生。SDG 14的设立不仅反映了海洋在可持续发展中的重要性，也展示了全球治理过程中，科学知识、领导力和国际合作如何共同作用，以推动具有广泛影响力的政策议程。研究还揭示了目标设定过程中，不同利益相关者之间的互动、协商与妥协，以及这些互动如何塑造了最终的目标文本。

#### 二、研究方法：历史分析与过程追踪的结合

本文采用了历史分析与过程追踪相结合的方法，以全面理解SDG 14的形成过程。历史分析帮助我们了解海洋治理的演变路径，包括关键事件、政策变化和国际社会的互动。通过回顾1945年至2015年间海洋治理的历史，我们可以看到，海洋议题的全球关注度是如何逐步提升的，以及这一过程中的关键转折点和推动因素。

过程追踪方法则帮助我们识别目标设定背后的机制和驱动力。这种方法特别适用于分析复杂的决策过程，尤其是在涉及多方利益和多重目标的情况下。通过对联合国官方文件、环境谈判报告以及科学文献的综合分析，本文揭示了SDG 14如何从一个相对边缘的议题发展成为全球可持续发展议程中的核心目标。

此外，本文还采用了半结构化访谈的方法，与多位参与SDG 14制定的决策者和专家进行了深入交流。这些访谈对象包括政府代表、科学家、环保组织成员、联合国机构的工作人员以及国际非政府组织的代表。访谈内容涵盖了目标设定的动因、关键议题、主要推动者以及谈判过程中遇到的挑战。通过这些第一手资料，本文得以更全面地了解SDG 14的形成过程，以及不同利益相关者如何在这一过程中发挥作用。

#### 三、海洋治理的演变：从国际法到全球议程

海洋治理的历史可以追溯到几个世纪前，但其作为全球议程的一部分，主要是在20世纪中叶之后逐步形成的。1945年，随着联合国的成立，海洋治理进入了一个新的阶段。美国的“特鲁曼宣言”（Truman Proclamation）标志着国家对海洋资源的主张，这引发了国际社会对海洋法律框架的重新思考（Scharf, 2013；Truman, 1945）。随后，1958年《联合国海洋法公约》（UNCLOS I）的签署，为国际海洋治理奠定了法律基础，尽管其在环境方面的规定仍显不足（Knecht, 1994, p. 178）。

在接下来的几十年中，海洋治理的议题不断扩展，尤其是在1972年联合国人类环境会议（UNCHE）之后。这次会议强调了海洋在可持续发展中的关键作用，并推动了多个国际环境协议的制定，包括《伦敦公约》（1972年），该公约旨在减少海洋污染。与此同时，联合国环境规划署（UNEP）的区域海洋计划也促进了各国在海洋治理方面的合作（United Nations, 1973）。

进入21世纪，海洋治理的议题变得更加多元化。随着气候变化、海洋酸化和生物多样性丧失等全球性问题的加剧，海洋被重新定义为全球可持续发展的重要组成部分。2012年的联合国可持续发展大会（UNCSD）为SDG 14的制定提供了契机，它启动了关于2015年后全球发展议程的讨论，并为海洋议题进入全球议程打开了大门（Spalding & Ycaza, 2020, p. 6）。

#### 四、SDG 14的形成过程：多利益相关者的共同努力

SDG 14的形成过程是一个多方参与、持续互动的过程。首先，科学界在这一过程中发挥了关键作用。科学家和环保组织通过提供关于海洋健康、污染和气候变化的证据，帮助各国认识到海洋在可持续发展中的重要性。例如，2014年联合国开发计划署（UNDP）的报告指出，海洋对全球生态系统和人类社会具有深远影响，这为SDG 14的设立提供了科学依据（Campbell & Gray, 2019）。

其次，领导力和联盟建设在SDG 14的制定过程中起到了至关重要的作用。特别是太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）的代表，他们不仅提出了设立一个独立海洋目标的倡议，还通过与其他国家和组织的合作，推动了这一目标的广泛接受。例如，帕劳的代表Stuart Beck和斐济的代表Peter Thomson在谈判过程中发挥了关键作用，他们的领导力和倡导能力促使更多国家加入支持海洋目标的行列（Quirk & Hanich, 2016, p. 81）。

此外，国际社会的广泛参与也为SDG 14的形成提供了支持。在2014年的开放工作组（OWG）会议上，多个国家和组织积极发言，强调海洋治理的重要性。例如，欧盟代表指出，海洋是实现可持续发展和消除贫困的关键因素，而澳大利亚代表则呼吁通过加强规划能力来改善海洋治理（IISD, 2014a, pp. 3–7）。这些声音表明，海洋治理已成为全球发展议程的重要组成部分。

#### 五、SDG 14的采纳：多重因素的协同作用

SDG 14的采纳并非一蹴而就，而是受到多种因素的共同影响。首先，认知因素，如科学知识和环境意识，是推动目标设定的基础。科学家和环保组织通过提供关于海洋健康和生态系统的证据，帮助各国认识到海洋治理的紧迫性。这些知识不仅为政策制定提供了依据，还促使各国在谈判中支持海洋目标的设立。

其次，关系因素，如领导力和联盟建设，是目标得以采纳的关键。PSIDS的代表在谈判中发挥了重要作用，他们通过建立广泛的联盟，增强了海洋议题在全球议程中的影响力。例如，PSIDS与其他SIDS以及关注海洋治理的国家和非政府组织（NGOs）形成了一个强大的联盟，共同推动SDG 14的设立（Quirk & Hanich, 2016, p. 81）。这种联盟的形成不仅有助于增强谈判中的影响力，还为海洋目标的最终通过提供了必要的支持。

最后，情境因素，如国际环境的变化和政策窗口的开放，为SDG 14的采纳创造了有利条件。2012年的UNCSD为海洋议题进入全球议程提供了契机，而2015年的联合国可持续发展峰会（SDG Summit）则标志着SDG 14的正式通过。这些事件表明，目标设定往往依赖于特定的历史背景和政治环境，而这些背景和环境的变化对目标的采纳具有重要影响。

#### 六、SDG 14的意义与影响

SDG 14的采纳不仅标志着海洋治理的全球化，也展示了全球环境政策如何通过目标设定来应对复杂的挑战。这一目标包含十个具体目标，涵盖了减少海洋污染、控制海洋酸化、打击非法捕捞、调整经济激励措施、加强海洋知识和监测，以及保护沿海和海洋生态系统等方面（United Nations, 2015, pp. 23–24）。这些目标的设定，不仅为全球海洋治理提供了方向，也为各国和国际组织制定相关政策和行动方案提供了依据。

SDG 14的设立还促进了国际合作和多边治理机制的发展。例如，联合国海洋科学促进可持续发展十年（2021-2030）就是一个重要的后续行动，旨在加强全球对海洋科学和治理的投入（Claudet et al., 2020；Polejack, 2021；Ryabinin et al., 2019）。这一倡议表明，SDG 14不仅是一个政策目标，更是一个推动全球行动的平台。

然而，SDG 14的实施仍然面临诸多挑战。首先，资金支持不足是实现该目标的主要障碍之一。据研究显示，SDG 14是SDGs中资金最为匮乏的目标之一（Singh et al., 2018）。其次，海洋治理需要跨部门和跨领域的合作，这要求各国和国际组织在政策制定和执行过程中保持协调。最后，海洋治理还受到气候变化、污染和资源过度开发等全球性问题的制约，这些问题需要长期的努力和持续的国际合作才能得到解决。

#### 七、研究启示与未来展望

SDG 14的形成和采纳过程为我们提供了重要的启示。首先，目标设定是一个多因素互动的过程，需要科学知识、领导力和国际合作的共同推动。其次，目标的制定往往依赖于特定的历史背景和政治环境，而这些背景和环境的变化对目标的采纳具有决定性影响。最后，目标的实施需要长期的努力和持续的资源投入，这要求各国和国际组织在政策制定和执行过程中保持一致性和协调性。

未来的研究可以进一步探讨其他SDGs的形成过程，以比较不同目标的制定背景和推动因素。此外，研究还可以关注全球生物多样性框架（GBF）等其他国际环境协议的目标设定过程，以更全面地理解全球治理中的目标导向机制。通过这些研究，我们可以更好地识别哪些因素在目标设定中是必要的，哪些因素是足够的，并为未来的全球环境政策提供更有力的理论支持和实践指导。

总之，SDG 14的形成和采纳过程展示了全球环境治理中目标设定的复杂性和多维性。这一案例不仅为全球目标设定提供了新的视角，也为未来的国际环境政策提供了宝贵的借鉴。通过深入研究SDG 14的背景、过程和影响，我们可以更好地理解全球治理的机制，并为实现可持续发展目标提供更有效的策略和支持。