孟加拉国烟草税的政治经济学分析：政策背景与实施挑战的深度解析

这篇综述深入剖析了孟加拉国烟草税政策设计与实施中的政治经济博弈。研究通过文献分析、利益相关者映射和关键知情人访谈（KIIs），揭示了政府作为监管者与烟草公司股东的双重角色冲突、行业游说对税收政策的扭曲，以及多层级从价税（ad valorem）结构导致消费转移而非减少的核心问题。文章为低收入和中等收入国家（LMICs）优化健康税（health taxes）提供了关键范本，特别强调需加强卫生部（MoHFW）与财政部（NBR）的跨部门协作以落实《世界卫生组织烟草控制框架公约》（WHO FCTC）第5.3条和第6条。

　　

摘要

孟加拉国的烟草税政策虽被世界卫生组织（WHO）列为区域典范（2022年最受欢迎卷烟品牌税率达58.4%），但其复杂的分层从价税结构和实施缺陷未能有效抑制消费。研究表明，政府作为英国烟草巨头孟加拉公司（BATB）股东的角色，与税收监管职能存在根本性冲突，导致政策设计更倾向于保障财政收入而非健康目标。

利益相关者博弈图谱

国家税收委员会（NBR）作为核心权力主体，需平衡年收入目标（烟草贡献政府收入的12%）与公共卫生诉求。烟草行业通过多重渠道施加影响：

1. 1.

   直接游说：前NBR官员转任企业顾问，推动取消烟草叶25%出口税；

2. 2.

   舆论操控：资助智库和媒体渲染“增税导致失业”叙事，甚至伪造工人抗议；

3. 3.

   制度渗透：农业部、工业部官员兼任BATB董事，直接参与税收决策。

相比之下，反烟草联盟（含学术界、非政府组织（NGOs）、WHO）虽通过研究揭示烟草真实成本（如贸易逆差和医疗支出），但资源匮乏难以抗衡行业力量。

税收设计缺陷

现行四档卷烟税制（低档税率为57%，高档81%）存在三大漏洞：

• •

  价格机制失效：零售价（RP）非最高限价（MRP），导致实际售价与计税价差形成逃税空间；

• •

  通胀未挂钩：2017-2023年低档税率长期停滞，实际税负下降；

• •

  消费转移效应：中档烟民转向廉价品牌，总体消费量未降（2009-2017年吸烟率仅从43.3%降至35.3%，主要因比迪烟（bidi）和嚼烟（ST）减少）。

实施挑战

1. 1.

   技术落后：卷烟生产监控依赖紫外线验伪，易被伪造税票（banderol）规避；

2. 2.

   健康附加税（HDS）闲置：2014年开征的1%专项税直至2021年才拨付卫生部，且执行率仅50%；

3. 3.

   监管盲区：400多个未注册嚼烟品牌逃税，而NBR人力不足。

政策建议

研究呼吁：

• •

  税制改革：从价税转向从量税（specific excise），消除价格操纵空间；

• •

  机构重组：剥离政府BATB股权，禁止官员交叉任职；

• •

  跨部门协作：建立卫生部（NTCC）与财政部联合工作组，将WHO FCTC第6条（价格干预）纳入税收设计。

全球启示

孟加拉案例凸显LMICs健康税改革的共性难题：既得利益集团阻力、技术能力缺口与多目标平衡。反烟草联盟的“成本叙事”策略（如测算医疗负担）或为其他地区提供借鉴，但需警惕行业通过“替代产品”（如电子烟）转移监管焦点的新动向。