评估以可持续性为导向的农业政策改革所带来的经济和土地利用影响：来自意大利谷物农场优化方法的见解

《Land Use Policy》：Evaluating the economic and land use consequences of sustainability-driven CAP reforms: Insights from an optimization approach in Italian cereal farms

欧盟共同农业政策（CAP）2023–2027年改革对意大利北部专业化小麦农场的影响研究。采用整数线性规划模型模拟不同政策框架下（2014–2020、2021–2023无 derogations、2023–2027含 derogations）的作物分配与农场利润变化，发现严格可持续性要求（如GAEC 7/8）导致小麦、玉米减少，大豆、油料及工业作物增加，但农场利润普遍下降，尤其在高度依赖传统作物的系统中。政策调整（如允许通过多样化替代轮作）可部分缓解经济压力。

　　近年来，随着全球对可持续发展和生态保护的关注不断提升，欧洲的农业政策也经历了深刻的变革。其中，2023年至2027年的《共同农业政策》（CAP）改革尤为引人注目，因其引入了更为严格的可持续性要求，不仅对土地利用模式产生深远影响，也对欧洲农民的生产决策和经济收益带来了显著挑战。本研究聚焦于意大利北部高强度农业区域的高专业化谷物农场，探讨CAP改革对农田配置、作物多样性以及农场盈利能力的具体影响，并通过模拟不同政策框架下的农民决策过程，揭示政策变化与农业实践之间的复杂关系。

### 政策背景与目标

CAP作为欧盟农业政策的核心，其演变反映了欧盟在应对环境、社会和经济挑战方面的不断努力。自1990年代以来，CAP逐步转向更注重可持续农业发展，强调通过政策手段促进生态服务的供给，如水土保持、生物多样性保护和气候调节。在这一背景下，2023–2027年的CAP改革提出了更为严格的要求，例如“生态方案”（Eco-schemes）和“良好农业与环境条件”（GAEC）标准，这些措施旨在通过土地管理和作物轮作来改善农业生态系统的健康状况。

GAEC 7要求农民在每个地块上进行至少一年一次的作物轮作，即必须更换作物的植物学分类，以避免土壤退化和病虫害的积累。而GAEC 8则规定，农场至少需要将4%的耕地用于非生产性用途，如休耕或种植蜜源植物。这些措施虽然有助于提升生态效益，但也对农民的经济决策提出了新的挑战，尤其是在以高产谷物为主的农业系统中。

此外，CAP 2023–2027引入了“生态方案”这一新的政策工具，其目的是在更广泛的生态目标基础上，为农民提供额外的经济激励。例如，Eco-scheme 4要求至少进行两年的作物轮作，包括豆科作物、饲料作物或更新作物，而Eco-scheme 5则专注于为传粉者提供专门的种植区。这些方案虽然为农民提供了额外的经济回报，但其实施也带来了一定的管理复杂性和合规成本。

### 农业生产模式的转变

本研究通过构建优化模型，模拟了不同CAP政策框架下农民的决策行为，重点分析了2014–2020年、2021–2023年（无豁免）以及2023–2027年（有豁免）三种情景下的土地利用和作物分配变化。研究发现，在CAP改革的推动下，传统的高产谷物种植模式逐渐被多样化作物结构所取代，尤其是在豆科作物和工业作物的种植比例显著上升的同时，玉米和小麦等主要作物的种植面积则有所下降。

这一趋势可以归因于政策对作物轮作和土地多样性要求的提升。在无豁免的CAP 2021–2023框架下，农民不得不调整其种植策略，以满足更严格的环境约束，从而导致传统高收益作物的种植比例下降。而在2023–2027年的改革中，由于引入了豁免机制，农民在某些情况下可以通过作物多样化来满足轮作要求，而非完全依赖传统轮作模式。这种灵活性在一定程度上缓解了部分农民的经济压力，但也反映出政策对不同规模和类型的农场影响的差异性。

### 农场盈利能力的变化

研究结果表明，CAP改革对农场的盈利能力产生了显著影响。在“纯粹农民”情景中，即没有参与任何CAP支持计划的情况下，农场的盈利能力相对较高，因为农民可以自由选择种植高收益作物。然而，随着政策要求的增加，尤其是在CAP 2021–2023框架下，农场的盈利能力出现了下降趋势。

具体而言，CAP 2014–2020时期的直接支付金额为每公顷320欧元，而到了CAP 2023–2027时期，这一金额下降至167欧元/公顷。尽管直接支付减少，但农民通过实施生态方案（如Eco-scheme 4和Eco-scheme 5）仍可以获得额外的收入，这在一定程度上抵消了部分直接支付的减少。然而，这些额外支付的金额相较于直接支付而言相对较低，且需要农民投入更多资源和时间来满足生态方案的要求。

此外，CAP改革还引入了“内部趋同机制”，旨在减少不同规模农场之间的直接支付差距。这一机制通过将资金从大型和小型农场转移到中型农场，提高了收入支持的公平性。然而，这种调整也对农民的种植决策产生了间接影响，例如，一些农场可能不得不调整其种植结构，以适应新的支付标准。

### 农业生产的挑战与机遇

CAP改革的实施，使得农业生产的模式发生了深刻变化。一方面，农民面临更高的合规成本和更复杂的管理要求，这在一定程度上削弱了其盈利能力。另一方面，这些政策也为农业生态系统的恢复和可持续发展提供了新的路径。例如，通过增加豆科作物和工业作物的种植比例，农民可以改善土壤肥力，减少化肥和农药的使用，从而实现长期的生态效益。

然而，这种转变并非一帆风顺。农民的抗议活动表明，CAP改革的某些措施，尤其是强制性土地休耕和作物轮作，对部分农场造成了较大的经济压力。特别是在意大利北部的高强度农业区域，这些政策要求与传统的高产种植模式之间的冲突尤为明显。因此，政策制定者需要在可持续性和经济可行性之间找到平衡点，以确保农民的生存与发展。

### 政策调整与农民适应能力

为了缓解农民的经济压力，欧盟在2024年通过了新的法规（2024/1468），对部分CAP要求进行了调整。例如，GAEC 8被转变为自愿性措施，允许农民根据自身情况选择是否实施。同时，对于面积小于10公顷的小型农场，其不再受到条件性控制的约束，也不再面临因不合规而产生的行政处罚。这些调整在一定程度上提高了政策的灵活性，使得农民能够根据自身的资源和条件，选择更合适的种植策略。

此外，意大利政府还通过2024年6月颁布的第289235号法令，对生态方案进行了细化，并结合当地的土壤和气候条件进行了调整。这些措施有助于提高生态方案的实施效果，同时也为农民提供了更多的选择空间。然而，政策的适应性仍然面临挑战，特别是在如何平衡生态目标与农民经济利益方面。

### 研究方法与模型构建

本研究采用优化模型，模拟了不同CAP政策框架下农民的决策过程。模型基于整数线性规划（ILP）方法，考虑了土地利用、作物轮作和生态方案等多方面的约束条件。通过模拟不同情景下的作物分配，研究人员能够分析政策变化对农场盈利和土地利用的具体影响。

研究还结合了实地调研和历史数据，收集了23个意大利北部农场的详细信息，包括作物种类、种植面积、产量和成本等。这些数据为模型的构建和验证提供了坚实的基础。研究发现，尽管CAP改革在短期内对农场的盈利能力产生了负面影响，但长期来看，这些政策可能有助于改善土壤质量和生态环境，从而带来更可持续的农业发展。

### 未来研究方向与政策建议

尽管本研究提供了有价值的见解，但其结论仍有一定的局限性。首先，研究仅针对意大利北部的高专业化谷物农场，未能涵盖其他农业系统，如低强度或多样化种植区。因此，未来的研究应关注不同农业区域和农场类型的政策影响，以获得更全面的理解。

其次，研究的数据样本相对较小，限制了其普遍适用性。扩大样本规模并涵盖更多欧洲国家的农场，将有助于更准确地评估CAP政策的总体影响。此外，研究还发现，农业政策的效果在很大程度上取决于农场的类型、地理位置以及农民是否能够获得技术指导和经济支持。因此，未来的政策设计应更加注重因地制宜，为不同类型的农场提供差异化的支持。

最后，研究强调了CAP改革在提升农业可持续性方面的潜力，但也指出了其可能带来的经济挑战。为此，政策制定者应考虑引入更多灵活的激励机制，以帮助农民适应新的政策要求。同时，加强与农民的沟通和合作，确保政策的实施能够兼顾生态保护和经济利益，将是实现可持续农业发展的关键。

综上所述，CAP改革对欧洲农业产生了深远影响，尤其是在高强度农业区域。虽然这些政策有助于改善生态环境，但其对农场盈利能力的负面影响也不容忽视。因此，未来的农业政策应更加注重平衡可持续性目标与农民的经济需求，以确保农业的长期发展和社会的稳定。