区域渔业管理组织在推动船员劳动法规方面的实践

《Marine Policy》：The practice of regional fisheries management organisations in advancing crew labour regulations

船员劳动条件改善中区域渔业管理组织（RFMOs）的角色与进展，提出通过制定非约束或约束性措施推动国际标准落实，分析WCPFC等五个RFMO的实践案例及挑战，强调需结合港口国措施与渔业供应链监管强化执行。

　　全球渔业船员劳动条件的改善一直是国际社会关注的焦点。尽管媒体和学术界不断呼吁，但渔业船员所面临的工作环境问题仍未得到根本解决。这些挑战不仅存在于特定地区，而是具有全球性，涉及多个国家和地区的不同法律体系。由于管辖权的复杂性和国际法律框架中的模糊性，许多国家在制定和执行船员劳动标准方面进展缓慢。本文探讨了区域性渔业管理组织（RFMOs）在推动船员劳动保护方面所具有的潜力，指出虽然最终责任在于船旗国，但RFMOs可以成为推动国际船员劳动标准的重要平台。

### 1. 引言

渔业船员的工作条件问题一直是全球关注的议题。无论是通过媒体报道还是学术研究，这一问题都得到了广泛的讨论。然而，尽管私营部门在改善渔业领域的人权和劳动条件方面可以发挥重要作用，但建立有效的公共治理框架仍然是实现长期变革的关键。当前的国际法律体系在处理船员劳动条件问题时存在诸多不足，尤其是管辖权的不确定性，使得各国在实施国际协议时面临困难。因此，RFMOs作为连接不同国家和地区的平台，被认为可以发挥更积极的作用。

在国际渔业法律框架下，RFMOs的职责包括协调成员国之间的合作，以确保渔业资源的可持续利用。然而，一些人认为，船员劳动条件并不在RFMOs的职责范围内。这种观点忽略了RFMOs在推动负责任渔业实践方面所具备的广泛权力。事实上，多个RFMOs的公约文本已经明确指出，它们可以考虑与渔业相关的社会经济问题。因此，RFMOs不仅有责任推动渔业资源的保护，还应关注船员的福祉和劳动条件。

### 2. RFMOs在船员劳动问题上的职能

为了全面理解RFMOs在船员劳动问题上的职能，有必要回顾相关国际法律文件。联合国海洋法公约（UNCLOS）要求船旗国对其船舶的行政、技术和社交事务行使有效管辖和控制。这意味着，尽管船员劳动条件的主要责任在于船旗国，但RFMOs可以通过制定非约束性或约束性措施，推动成员国在国家层面制定更严格的劳动标准。

在这一背景下，联合国粮食及农业组织（FAO）的《负责任渔业行为守则》被视为重要的参考。该守则虽然不是法律约束性文件，但已被广泛接受为全球适用的标准。它要求各国确保所有渔业活动都符合安全、健康和公平的工作和生活条件，并遵守相关国际组织制定的国际标准。因此，船员劳动条件可以被视为《负责任渔业行为守则》的一部分，而RFMOs则有责任确保其成员国遵守这些标准。

此外，国际劳工组织（ILO）的《渔业工作公约》（C188）和国际海事组织（IMO）的《开普敦协定》（2012）等国际协议也为船员劳动保护提供了重要依据。然而，这些协议的签署率较低，表明在国际层面，船员劳动标准的推广仍然面临挑战。因此，RFMOs作为区域性平台，可以成为推动船员劳动保护的重要工具。

### 3. 当前RFMOs在船员劳动标准方面的进展

截至目前，已有五家RFMOs开始采取行动，以改善船员劳动条件。这些组织包括西太平洋渔业委员会（WCPFC）、国际金枪鱼和 tuna 保守组织（ICCAT）、北大西洋渔业组织（NAFO）、南太平洋区域性渔业管理组织（SPRFMO）以及北太平洋渔业委员会（NPFC）。这些RFMOs通过非约束性措施或设立工作组，逐步推动船员劳动标准的制定和实施。

以WCPFC为例，该组织在2018年通过了一项非约束性决议，鼓励成员国确保其国家法律适用于所有在渔船上的船员，并要求其措施与国际公认的最低标准一致。2020年，印尼提出了一项约束性措施的提案，随后成员国同意设立一个跨届工作组，进一步探讨约束性措施的可行性。最终，在2024年的第21届会议上，WCPFC通过了第一项约束性措施，该措施适用于在公海或沿海国家专属经济区（EEZ）捕鱼的船只。这项措施包括对船员健康和安全的保障、防止强迫劳动和虐待等规定。

其他RFMOs如ICCAT和NAFO也采取了类似的措施。例如，ICCAT在2021年设立了一个临时工作组，专门负责探讨船员劳动标准的改进。工作组在2022年和2023年分别召开会议，讨论如何通过国际合作和国内法律的结合来改善船员的劳动条件。NAFO则在2023年通过了一项非约束性措施，鼓励成员国确保船上没有强迫劳动，并提供合理的工作和生活条件。

尽管这些措施大多为非约束性，但它们为成员国提供了明确的方向，并有助于推动国家层面的劳动标准制定。此外，这些措施还强调了港口国措施（Port State Measures）在检测劳动条件违规行为中的作用。例如，WCPFC的约束性措施要求成员国在收到港口国检查或公海登船检查的信息后，采取相应行动以确保船员的健康和安全。

### 4. 劳动考虑在现有措施中的体现

除了专门制定船员劳动标准的措施外，RFMOs还可以在现有的渔业管理措施中融入劳动保护内容。例如，某些RFMOs已经在其公约中明确要求成员国在制定渔业管理措施时考虑气候变化因素。类似地，船员劳动保护也可以通过现有措施加以体现。

港口国措施是检测非法、未报告和无管制（IUU）捕捞活动的重要工具，而这些措施也可以扩展至检测船员劳动条件的违规行为。例如，WCPFC的约束性措施就要求成员国在发现船员健康和安全受到威胁或存在强迫劳动时，采取相应行动。此外，RFMOs还可以考虑建立一个船员劳动违规船只清单，类似于IUU船只清单。这种清单可以帮助成员国识别和处理存在劳动问题的船只，从而加强国际层面的监督和管理。

然而，实施这些措施需要成员国具备足够的执法能力和资源。例如，港口国和公海检查人员需要接受专门培训，以识别船员劳动条件的违规行为。同时，增加财政和人力资源投入也是确保这些措施有效实施的关键。因此，RFMOs在推动船员劳动保护时，不仅需要制定相关政策，还需要确保这些政策能够得到有效执行。

### 5. 讨论

RFMOs在国际渔业供应链中占据重要地位，它们不仅关注渔业资源的可持续管理，还涉及船员的福祉和劳动条件。这些组织的会议为政府、非政府组织（NGOs）和行业代表提供了交流和合作的平台，有助于推动不同国家和地区的利益协调。此外，RFMOs的参与可以提高船员劳动标准的国际关注度，并促进成员国之间的政策对话。

尽管RFMOs在推动船员劳动保护方面取得了一定进展，但目前只有WCPFC通过了约束性措施。其他RFMOs大多采取了非约束性措施，这些措施虽然有助于提高意识，但缺乏法律约束力。因此，未来的工作重点应放在如何将这些非约束性措施转化为具有法律效力的约束性标准。

此外，RFMOs的参与还面临一些挑战。例如，某些RFMOs的公约范围仅限于公海，而忽略了沿海国家的专属经济区（EEZ）。这意味着，许多小型渔船可能无法受到这些措施的保护。然而，研究表明，船员劳动条件问题在公海上的大型渔船更为普遍，因此RFMOs在公海上的措施仍然具有重要意义。

在这一背景下，RFMOs的作用不仅限于制定政策，还应推动成员国之间的合作，以确保这些政策能够得到有效实施。例如，WCPFC的约束性措施要求成员国确保其国家法律适用于所有船员，并提供相应的培训和支持。这种做法为其他RFMOs提供了借鉴，表明在区域性平台上推动船员劳动保护是可行的。

### 6. 结论

总体而言，船员劳动条件的改善需要全球范围内的共同努力。尽管UNCLOS要求船旗国对其船员的劳动条件负责，但RFMOs作为区域性平台，可以成为推动国际劳动标准的重要力量。目前，一些RFMOs已经采取了积极措施，如WCPFC通过了约束性措施，而其他组织则通过非约束性措施和设立工作组，逐步推动船员劳动保护的实施。

然而，要实现全面的劳动保护，所有RFMOs都需要在各自管理的渔业范围内制定约束性措施。这不仅有助于提高船员的福祉，还能促进成员国之间的合作，共同应对全球范围内的劳动问题。此外，RFMOs还可以通过加强执法能力、扩大检查范围和建立国际合作机制，进一步推动船员劳动标准的实施。

尽管目前的进展有限，但RFMOs在推动船员劳动保护方面展现出巨大的潜力。随着更多成员国参与进来，未来有望在国际层面实现更广泛的劳动标准保护。这不仅有助于改善船员的工作条件，也能促进渔业行业的可持续发展。因此，RFMOs应继续发挥其在国际渔业治理中的作用，为船员劳动保护提供更有力的支持。