韩日渔业协定：评估其法律框架与实施对可持续渔业的成效

本文针对1998年韩日渔业协定在促进东海和日本海/东海水域可持续渔业方面的成效进行批判性评估。研究发现，尽管该协定在维持渔业秩序和双边准入方面发挥了一定作用，但其存在结构性缺陷，如特殊区域过度依赖船旗国管控、双边协定重叠导致的管辖权碎片化，以及联合渔业委员会（JFC）职能受限。研究提出修订协定、建立多边治理机制和改革JFC等政策建议，对推动东北亚区域渔业可持续管理具有重要意义。

　　

在东北亚海域，渔业资源的可持续管理正面临着前所未有的挑战。这片被韩国、日本、中国、俄罗斯和朝鲜环绕的海域，不仅存在着错综复杂的海洋划界争议，还面临着长期过度捕捞和非法、不报告、不管制（IUU）捕捞活动的困扰。1998年签署的《韩国-日本渔业协定》作为《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第74条第3款下的临时安排，旨在建立新的渔业秩序并促进两国间的合作关系。然而，二十多年过去了，这个协定是否真正实现了可持续渔业管理的目标？其在法律框架和实际执行中存在哪些问题？这些问题又该如何解决？

为了回答这些问题，来自日本关西大学政策学部的Namhee Kwon和Young Kil Park在《Marine Policy》杂志上发表了一项深入研究，对1998年韩日渔业协定进行了全面评估。研究人员采用法律文本分析、比较研究、历史分析和实证数据统计等方法，通过对协定条款的细致解读、与1997年日中和2000年中韩渔业协定的对比分析，以及对1999-2016年间渔业数据的统计分析，揭示了该协定在促进可持续渔业方面存在的深层次问题。

研究首先从法律和制度框架层面分析了1998年协定的关键条款和地理范围。协定建立了两个中间水域（IZs）——位于日本海/东海和东海的临时措施区（PMZs），并在这些区域内实行船旗国管控原则。研究发现，这种安排导致了严重的管辖权碎片化问题。在东海海域，韩日协定建立的IZ、日中协定的PMZ以及中韩协定的现行渔业模式区（CFPZs）相互重叠，形成了一个错综复杂的"拼凑被"式管辖格局。这种 fragmentation 使得沿海国只能管理本国渔船，而无法对外国渔船实施有效的养护措施，最终导致这些区域实际上处于无人管理的状态。

通过对渔业管理系统的评估，研究人员发现了一个令人担忧的现象：在EEZs和IZs中的管理效果存在显著差异。在各自的专属经济区内，沿海国拥有完全的管理权，可以通过联合渔业委员会（JFC）协商确定入渔条件。然而，在中间水域，由于实行船旗国管控原则，有效的资源养护措施难以实施。更严重的是，尽管东海和日本海/东海的渔业资源为多个沿海国所共享，但渔业管理仍局限于零散的双边协定体系，限制了协调和综合管理的有效性。

研究进一步考察了1998年协定的实际执行情况，揭示了令人惊讶的实施差距。数据显示，虽然韩日两国在配额分配上实现了形式上的平等，但实际捕捞活动存在显著差异。在2012年，韩国渔船使用了其分配配额的26.5%，而日本渔船仅使用了15.9%。到2015年7月至2016年6月期间，这一差距进一步扩大——韩国渔船使用了55.3%的配额，而日本渔船仅使用了6.8%。这种差异反映了不同的运营策略和更广泛的结构性、监管性不对称。

联合渔业委员会（JFC）作为协定的主要协调机构，其功能发挥受到了严重限制。研究发现，JFC的决策缺乏足够的科学证据支持。尽管UNCLOS第61条要求各国基于"可获得的最佳科学证据"制定养护措施，但在实践中，JFC往往依赖于政治妥协和历史使用情况，而非科学治理。2005年成立的由海洋科学专家组成的专门小组在提供主要跨界物种（如竹荚鱼、鲐鱼和日本常见鱿鱼）的种群评估方面面临持续挑战，包括种群评估单位的分歧和方法学的不兼容。

特别值得关注的是，自2016年以来，韩日两国未能就相互入渔条件达成协议，导致了持续的外交僵局。这一僵局源于2015年捕捞季节协定执行过程中的争议，以及关于东海水域IZ管理的分歧。日本主张在政府层面扩大轮作捕捞管理，而韩国则倾向于由渔民私下协商解决，担心政府层面的处理可能对其在独岛（日本称竹岛）问题上的立场产生潜在影响。

在中间水域的资源养护方面，研究发现协定规定的合作义务未能充分实现。尽管协定要求双方合作确保渔业资源不受过度开发的威胁，但JFC在实际操作中几乎没有发布任何建议或决定。在东海水域IZ，由于管辖权范围有限，且受到其他双边安排的重叠影响，JFC无法规范第三方捕捞活动（特别是根据2000年中韩和1997年日中渔业协定允许的中国渔船活动），这严重限制了其实施有效区域养护措施的能力。

针对这些挑战，研究提出了三个相互关联的政策建议：首先，通过修订现有渔业协定，大幅减少或取消IZs、PMZs和CFPZs等特殊区域，增强沿海国的管理责任；其次，建立多边治理机制，从协商机构逐步发展为类似区域渔业管理组织（RFMO）的正式实体，实现综合管理和协调执法；第三，通过加强数据共享和科学合作，恢复年度谈判，将JFC revitalized 为一个基于科学的决策平台。

这项研究的重要意义在于，它不仅揭示了1998年韩日渔业协定在促进可持续渔业方面的结构性缺陷，而且为东北亚区域渔业治理提供了切实可行的改革路径。研究强调，增强双边和多边层面的法律和制度合作，对于促进东亚地区基于科学的可持续渔业管理至关重要。没有这种结构性改革，该地区的渔业资源将继续受到碎片化监管和政治僵局的威胁。

研究的发现对UNCLOS框架下的渔业合作机制具有重要的理论和实践意义。它不仅丰富了关于临时安排下渔业治理的学术讨论，而且为类似海域划界争议区域的资源管理提供了可借鉴的经验。随着全球气候变化和渔业资源压力的加剧，这项研究提出的多边合作和科学治理模式可能成为未来区域渔业管理的重要方向。