低碳能源转型中的劳动力发展：德国石勒苏益格-荷尔斯泰因州横向治理的案例研究

本文聚焦低碳能源转型中劳动力发展的政策协调难题，以德国石勒苏益格-荷尔斯泰因州为案例，通过内容分析和22场访谈揭示了政策领域间的割裂现象。研究发现，能源转型的劳动力需求在各政策领域整合不足，政治承诺薄弱导致政策工具开发滞后，而利益相关者主导的倡议虽能弥补政策缺陷，却因与正式结构脱节限制了集体学习。该研究为理解横向政策混合体（HPM）的交互机制提供了新视角，对全球可持续转型治理具有重要启示意义。

　　

在全球应对气候变化的背景下，能源系统向低碳转型已成为不可逆转的趋势。然而，这一转型不仅是技术变革，更是深刻的社会经济重构过程。其中，劳动力市场的适应性发展长期被忽视，成为制约转型进程的隐形瓶颈。德国作为能源转型的先行者，其石勒苏益格-荷尔斯泰因州凭借10GW可再生能源装机容量和2040年碳中和目标成为典型研究样本，但该地区预计到2030年将面临12万劳动力缺口，能源相关职业缺口高达30%，暴露出政策协调的深层矛盾。

为破解这一难题，Tim Weishaupt创新性地将政策混合体框架应用于劳动力发展研究，提出"横向政策混合体（HPM）"概念，从内部（政策领域内）、跨部门（政策领域间）和公私（公共-私人）三个维度解构治理动态。研究采用混合方法：通过系统梳理2018-2024年25份政策文件建立政策元素数据库，结合22个区域利益相关者的半结构化访谈（涵盖政府部门、行业协会、研究机构等），运用MAXQDA软件进行主题编码，重点评估政策混合体的四大特征——一致性、连贯性、全面性和可信度。

研究结果揭示出多层治理困境：

5.1 政策混合体概览

以"石勒苏益格-荷尔斯泰因专业人才计划（FI.SH）"为核心的战略框架，虽设立跨部门工作组（IMAG），但能源转型的劳动力需求仅被泛泛纳入。补充性的22个利益相关者项目（如RENES技能培训、Hy2Youth职业引导）形成碎片化拼图，反映出"自下而上"与"自上而下"治理的脱节。

5.2 政策元素的一致性缺陷

能源政策文件如《气候保护计划》虽提及就业影响，却缺乏具体的技能需求分析。劳动力工具如"继续教育支票"保持行业中立性，仅有3.7%的FI.SH资金明确支持能源转型项目。受访者直言："每个部门都固守自己的目标"（IV07），导致风电安装等关键岗位培训长期缺位。

5.3 政策过程的连贯性挑战

FI.SH研讨会常陷入理论空谈，被批"与气候变化毫无关联"（IV08）。跨部门工作组因财政资源匮乏沦为"无牙老虎"，某官员坦言："很多人参与，但无人担责"（IV02）。中小企业对30%的资助申请门槛望而却步，反映出程序设计与实际需求的断层。

5.4-5.5 全面性与可信度危机

政策组合过度侧重技能供给（占措施总量的68%），忽视移民整合等结构性杠杆。更严重的是，政治承诺的摇摆削弱了信任基础——某企业代表抱怨"措施朝令夕改"（IV08），而州政府将2023年"能源转型劳动力对话"的流产归咎于"参与不足"，暴露反馈机制的失效。

这些发现深刻揭示了横向治理的悖论：当低碳转型遭遇劳动力市场这一"基础性经济领域"时，政策制定者陷入多目标平衡困境。研究创新性地指出，现有治理模式存在双重脱节——既缺乏将能源目标转化为劳动力政策的"转译机制"，又未能建立使分散的 stakeholder 倡议形成合力的"协同平台"。这导致正反馈循环（政策协同强化转型）难以启动，反而陷入部门博弈加剧制度惯性的恶性循环。

该研究在理论上突破了政策混合体研究的"技术中心主义"，首次将劳动力发展作为内生变量纳入转型分析框架。实践层面，其提出的三维评估模型（内部-跨部门-公私）为诊断治理瓶颈提供了可操作工具。特别值得关注的是对"时间维度"的洞察：能源转型的长期性与选举周期驱动的短期政策存在根本冲突，这解释了为何德国虽在风电装机等硬件指标领先，却在配套"软件"建设上步履维艰。这些发现对全球转型中地区具有普适启示，尤其为中国等正在规划"公正转型"路径的国家提供了前车之鉴——若不能破解劳动力治理的横向协调难题，碳中和承诺或将止步于纸面雄心。