新时代中国水下文化遗产立法的演进趋势：基于2022年修订案的立法史研究

本文系统梳理了中国《水下文物保护管理条例》2022年修订案的立法历程，通过对比2011年原版、2018年草案、2019年草案和2022年终稿四个法律文本，揭示了中国水下文化遗产（UCH）立法与《保护水下文化遗产公约》（2001 Convention）的动态关系。研究发现，中国立法在机构责任分配、公众参与和国际合作方面持续趋近公约，但在保护措施上呈现先趋近后倒退的犹豫态势，而对UCH定义和所有权管辖则保持一贯距离。研究首次提出"推拉理论"解释修订动因：国家主导模式转型和国际语境构成推动力，而经济发展考量与部门冲突形成阻力。

　　

中国水下文化遗产立法的演进图谱

1 引言

随着深水技术和海洋酸化的发展，水下文化遗产保护面临新挑战。中国虽未加入2001年公约，但通过国内立法不断完善保护体系。2022年修订案历经9年起草，构建了更科学专业的法律框架，其立法史研究对理解中国UCH政策走向具有重要意义。

2 研究方法与材料

采用法律研究和比较分析法，系统对比2011年原版、2018年草案、2019年草案和2022年修订案四个文本。重点关注责任分配、公众参与、保护措施和国际合作四大核心议题的演变轨迹。

3 修订关键点分析

3.1 机构责任分配

从"事项导向"转为"属地导向"，实现纵向分权：国家文物局负责全国工作，县级及以上地方文物部门负责辖区工作。新增横向协作条款，明确公安、海警等部门的协同责任。2018年草案曾激进地将责任下放至乡镇级，终稿基于可行性考量调整为县级及以上。

3.2 公众参与

从零散条款发展为系统框架：

• 新增基本原则（第5条），首次明确个人保护义务

• 完善发现报告机制（第9条），要求主管部门24小时应急响应

• 拓展宣传方式（第16条），突破2018年草案仅限建设水下公园的局限

• 首创公众举报渠道（第18条），建立违法线索社会监督机制

3.3 保护措施争议

3.3.1 原址保护优先原则

2018年草案第7条首次引入"尽可能原址保护"条款，与2001公约精神一致。但该条款在2019年草案中被删除，终稿未恢复，表明白鹤梁水下博物馆等原址保护案例尚未形成立法共识。

3.3.2 禁止活动范围

2018年草案大幅扩充禁止清单（爆破、钻探、排污等），但2022年修订案出现倒退：

• 水下文物保护区维持2011年原版的禁止捕捞等基础要求

• 水下文物保护单位删除具体禁令，转引《文物保护法》一般规定

这种模糊化处理可能源于：经济考量（大型基建项目停工成本）或法律衔接问题（上位法已有规定）

3.4 国际合作升级

从附属条款（2011年第7条）发展为独立条款（2022年第12条），体现四大进步：

• 限定合作主体为专业考古机构（排除自然人/法人）

• 细化申请材料（合作意向书、工作计划等）

• 优化审批流程（军地协同审查机制）

• 新增成果归属条款（考古标本、原始资料归中国所有）

4 与2001公约的动态距离

4.1 持续趋近领域

• 公众意识培养：从无到有建立完整体系

• 国际合作：审批透明度与程序正当性提升

• 机构设置：明确"属地管理+部门协作"模式

4.2 先近后远领域

2018年草案堪称最进步版本：

• 首提原址保护优先

• 禁止商业打捞

• 扩大禁止活动范围

但最终未能保留，反映保护与发展的平衡困境

4.3 保持距离领域

• 定义标准：采用1911年静态时间节点（非公约百年动态标准）

• 管辖权：坚持"所有权+地域"双重标准，特别主张EEZ内中国起源文物的所有权

5 影响修订的推拉因素

5.1 推动力

• 国家主导模式转型：从政府包办转向"中央指导-地方主责-公众参与-建设协同"的综合模式

• 国际语境压力：通过立法对接增强国际话语权，如"21世纪海上丝绸之路"的文化纽带建设

5.2 制约力

• 海洋经济考量：放松禁止条款以保障大型基建（如港珠澳大桥）

• 部门权责冲突：2018年草案设计的"文物部门主导执法"机制因部门博弈被弱化

6 结论

中国UCH立法呈现差异化演进：在程序性规则上积极接轨国际，在实体权利上坚守核心利益。这种"选择性趋同"路径为非公约缔约国提供了特色立法样本，其经验启示包括：通过属地管理激活地方资源、利用基建项目附带考古调查、建立军地协同审查机制等。未来中国或将继续保持"实践公约精神但不加入公约"的独特立场。