BBNJ协定下战略环境评估（SEA）的实践路径：法律框架、国家经验与全球海洋治理创新

这篇综述系统剖析了《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（BBNJ）中战略环境评估（SEA）条款的立法框架与实施挑战。通过对比欧盟、美加及太平洋小岛屿发展中国家（SIDS）的SEA实践，揭示了法律碎片化、能力差异与执行动力不足等核心问题，并提出通过非约束性技术指南、国际协调机制、能力建设及海洋保护区（MPAs）等路径优化SEA在公海（ABNJ）的应用，为全球30×30海洋保护目标提供科学支撑。

　　

1 引言

海洋作为人类共同遗产，其环境退化威胁全球生存与发展。随着BBNJ协定的签署，战略环境评估（SEA）被纳入公海治理框架，成为协调海洋活动与生态保护的关键工具。截至2025年，已有52国批准该协定，距生效仅差8国。SEA通过评估政策、规划的潜在环境影响，弥补了传统环境影响评估（EIA）在战略层面的空白，但其在公海的实践仍处于早期阶段，面临法律模糊性、执行差异等挑战。

2 方法论

研究采用比较分析法，选取欧盟（成熟SEA体系）、美加（嵌入式SEA机制）和太平洋SIDS（软性指导框架）三类典型司法管辖区，通过文献分析与案例研究，评估其SEA法律框架与实践经验，并与BBNJ协定第27、38、39条SEA条款对标，提出操作性建议。

3 BBNJ协定下的SEA条款

协定首次在国际法层面明确SEA地位：

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  法律基础：第27条将SEA列为EIA章节目标，第38条授权科技机构（STB）制定标准，第39条细化SEA执行要求。

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  核心争议：条款过于简略，未明确评估范围（如是否涵盖经济政策）与程序细节，导致执行分歧。例如，欧盟主张宽泛适用，而美加担忧主权受限。

4 国家/区域SEA实践比较

4.1 欧盟：制度化标杆

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  法律框架：以《SEA指令》（2001/42/EC）为核心，强制要求海洋空间规划（MSP）纳入SEA，并通过《奥斯巴公约》推动跨国SEA协作。

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  典型案例：德国北海波罗的海MSP通过SEA评估风电与渔业累积影响；荷兰依托SEA协调跨国风电项目争议。

4.2 美加：灵活嵌入模式

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  法律特色：美国《国家环境政策法》（NEPA）以计划性EIS实现SEA功能；加拿大《影响评估法》（2019）首次将SEA纳入联邦立法。

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  实践局限：SEA多聚焦近海（如北极渔业禁令），公海应用依赖区域合作。

4.3 太平洋SIDS：能力建设优先

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  软性推进：依托SPREP《SEA指南》（2020）开展试点，如斐济旅游规划SEA揭示珊瑚礁生态临界点，但立法缺失制约推广。

5 挑战与经验启示

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  结构性障碍：

  1. 1.

     法律碎片化：欧盟指令与美加国内法难以兼容；

  2. 2.

     能力鸿沟：SIDS依赖外部技术支持；

  3. 3.

     动力不足：发达国家重经济轻生态，发展中国家缺资源。

6 实施建议

1. 1.

   STB技术指南：制定分级SEA标准，明确国防/经济政策豁免条件；

2. 2.

   协调平台：依托BBNJ信息交换机制促进跨国SEA数据共享；

3. 3.

   能力建设：分阶段培训（基础-制度-持续集成），结合数字工具提升SIDS评估能力；

4. 4.

   MPA切入点：将SEA嵌入公海保护区全周期管理，如北大西洋NACES保护区通过SEA科学选址。

7 结论

SEA在公海的落地需破解法律“拼图效应”。BBNJ协定生效前，亟需通过STB指南制定、区域试点（如MPA-SEA联动）积累经验，最终构建兼具科学性与政治可行性的全球SEA治理网络。