综述：欧盟成员国对乌克兰流离失所者的医疗保健覆盖与可及性：临时保护指令实施评估

本综述系统评估欧盟《临时保护指令》(TPD)在27个成员国中对乌克兰流离失所者医疗保障的实施状况。研究揭示各国虽均完成法律适配，但在医疗福利范围、资金覆盖及语言障碍、系统承载力、认知差异等访问壁垒方面存在显著差异。建议通过系统数据收集和多部门（如社会关怀）协同服务优化资源配置（HSPM网络调研）。

　　

背景

2001年欧盟通过《临时保护指令》(Directive 2001/55/EC，TPD)，旨在应对大规模非欧盟人口流入时协调成员国间保护责任并减轻庇护系统压力。该指令虽基于前南斯拉夫冲突背景制定，却直至2022年乌克兰危机才首次激活。截至研究期间，近430万非欧盟公民在欧盟获得临时保护身份，享有宿主国医疗保健服务。成员国需确保提供最低限度的医疗服务覆盖，但可自主决定服务提供方式和扩展范围。

方法

本研究基于三轮定性调查（2022年3月至2023年第一季度），通过欧盟健康安全委员会和健康系统政策监测网络（HSPM）成员收集27个欧盟国家的政策数据。前两轮采用欧洲委员会设计的多选题问卷，第三轮深化访问细节和实施挑战，由政府、非政府及学术机构专家共同参与。

立法框架

26个成员国将TPD转化为国内立法，1国通过等效国家级规定。其中18国早在2001年指令通过后即预立相关法律，16国在2022年激活TPD后新增或修改医疗保健专项条款。立法调整主要涉及身份登记流程、福利包界定和资金安排机制。

医疗福利与覆盖差异

所有成员国均提供TPD要求的核心医疗服务，但福利范围存在显著差异：15国提供等同于本国公民的全面医疗覆盖，9国提供部分附加服务（如心理支持或特殊治疗），3国仅限紧急护理。资金机制方面，19国采用国家预算直接承担费用，5国通过欧盟基金协同支持，3国实行混合融资模式。

访问壁垒

主要壁垒集中于三点：语言沟通障碍（25国报告）、医疗系统预存承载力不足（18国）、受益方和提供方对权益认知不足（22国）。东欧国家因地理邻近面临更严重的资源挤兑，而西欧国家则更多面临行政流程复杂化问题。

讨论

TPD的快速实施彰显欧盟危机响应能力，但医疗服务的实际可及性仍受制于各国系统异构性。福利差异化可能导致跨境流动差异，加剧区域不平等。语言和文化中介服务的缺失凸显了整合社会关怀与医疗服务的必要性。

结论

建议建立标准化数据收集机制以精准追踪健康服务利用模式，并通过跨部门（如社会服务与医疗）协作优化资源使用。未来政策需关注长期融入需求，避免临时保护措施与常规医疗系统产生结构性割裂。

资助与贡献声明

本研究无特定资助来源。数据来自HSPM专家网络的定性调查，作者团队含政策分析、数据整理和跨國比较研究专业人员（详见CRediT authorship声明）。