数据驱动与政策干预：东地中海地区烟草控制的挑战与创新策略

本综述系统分析了东地中海地区（EMR）烟草控制的现状与挑战，基于WHO FCTC框架和MPOWER政策包，提出数据驱动的干预策略。文章通过跨国研讨会（涉及埃及、伊拉克等国）识别出执法薄弱、行业干扰、文化障碍等核心问题，并推荐加强税收（如埃及、伊拉克）、完善监测系统（GTSS/GYTS）及推广戒烟服务等实证措施。特别介绍了United Against Tobacco and COVID（UATC）运动在疫情中的成功实践，强调多部门协作与证据型政策对降低烟草使用率的关键作用。

　　

1 引言

烟草使用是全球可预防死亡的首要原因，每年导致半数使用者死亡。2005年世界卫生组织（WHO）《烟草控制框架公约》（FCTC）为全球控烟工作提供了政策基础，其182个缔约方覆盖90%全球人口。FCTC协助各国动员政治和财政资源实施有效控烟政策，而联合国可持续发展目标（SDGs）亦明确要求到203年将非传染性疾病（NCDs）过早死亡率降低30%（目标3.4），其中强化FCTC实施（目标3.a）是关键策略之一。

FCTC要求缔约方推行无烟政策、包装标签规制、营销禁令、戒烟计划、未成年人销售限制及提高烟草税等措施。为支持各国落实需求减少策略，WHO推出MPOWER政策包，包含监测烟草使用、保护人们免受烟草烟雾危害、提供戒烟帮助、警示烟草危害、执行广告禁令及提高烟草税六项证据型政策。

然而许多发展中国家仍难以有效利用数据或实施已验证策略控制烟草流行。本文基于东地中海公共卫生网络（EMPHNET）第八届双年区域会议的研讨会成果，旨在帮助各国优先选择MPOWER中具有高影响力和政治可行性的行动领域。与以往仅描述政策状态的区域报告不同，本次研讨会通过结构化分析工具（如鱼骨图、优先级排序）产生了与国家背景相匹配的共识型对策。

2 研讨会概况

这场四小时的研讨会以英语进行，由约旦皇家健康意识协会副主任Mahmoud Nabulsi主持。与会者包括卫生部控烟焦点人物、公民社会组织、学术机构及国际合作伙伴，来自埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩和巴勒斯坦的30名代表参与讨论。

研讨会以专家报告开场：WHO东地中海区域办公室无烟行动区域顾问Fatima Al-Awa博士介绍了EMR地区控烟现状及FCTC/MPOWER的"快速取胜"方案；EMPHNET高级技术专家Randa Saad博士展示了United Against Tobacco and COVID（UATC）运动；美国CDC全球烟草控制分局主任Indu B. Ahluwalia博士则概述全球烟草监测系统（GTSS）对塑造全球政策的作用。

通过结构化小组练习，各国团队审查现有控烟政策并确定优先行动领域，使用鱼骨图分析障碍根源并集体研讨对策。共识通过迭代对话和小组排序达成：团队内部确定优先障碍和对策，全体会议通过讨论和口头确认进行验证。EMPHNET记录员详细记录讨论内容，并后续进行主题合成以形成本手稿。

3 研究发现

3.1 东地中海地区烟草控制现状

首场报告阐述了EMR地区控烟工作与全球健康目标（SDGs和FCTC）的一致性，强调烟草在该区域NCDs高负担中的作用。目前该区域18%成年人使用烟草，青少年和成人使用趋势呈现混合进展状态。

实施MPOWER框架的主要挑战包括数据收集薄弱、控烟政策优先级低、无烟环境与戒烟服务执行差。新兴威胁包括新型烟草产品、烟草税执法不足、行业干扰、地区冲突及COVID-19疫情破坏。讨论特别指出烟草税的有效性，但许多国家在执法和打击非法贸易方面滞后。沙特和阿曼因强劲的控烟政策（如平装包装和提高烟草价格）受到赞扬。

Al-Awa博士指出："EMR虽取得一些进展，但许多国家在执行无烟政策和提供戒烟服务方面仍落后。沙特和阿曼展示了可能性，但区域差距仍然巨大。"

3.2 数据在塑造控烟政策中的作用

数据作为核心主题贯穿讨论，凸显其在制定和完善控烟政策中的关键作用。全球烟草监测系统（GTSS）包含全球青少年烟草调查（GYTS）和全球成人烟草调查（GATS），是一系列标准化调查工具，用于监测青少年和成人烟草使用及关键控烟指标。该系统与FCTC和MPOWER措施紧密对接，旨在全球减少烟草需求。

自启动以来，GTSS显著扩展：GYTS自1999年在188个国家调查约200万学生，GATS在36个国家覆盖全球70%以上成人人口。这些数据为控烟政策提供信息支持，并使各国能追踪项目影响。

然而许多EMR国家未充分利用现有数据，原因常在于国家数据收集基础设施不足以及分析应用能力有限。讨论强调将烟草监测纳入国家、区域和全球卫生系统的重要性，以确保数据可比性并支持证据型政策。

Ahluwalia博士强调："数据是我们努力的支柱——没有实时、稳健的数据，我们就无法根据国家特定需求定制干预措施。通过GATS和GYTS等系统监测烟草使用对制定有效政策至关重要。"

3.3 控烟成功案例

UATC运动应研究显示烟草使用与COVID-19重症结局相关而启动。2022年，17个EMR国家为减少病毒传播暂时禁止公共场所水烟使用，标志着向更强控烟措施的转变。

FCTC第12条敦促各国警示烟草危害，MPOWER框架强调媒体在推广控烟政策、维持社会政治议程及塑造公众和政策制定者观点中的作用。为此，2022年在埃及、伊拉克、约旦和巴勒斯坦发起UATC运动，由美国CDC、EMPHNET和Vital Strategies合作推进。该运动旨在提高对烟草危害的认识、促进戒烟和支持无烟政策。选择这些国家因其高吸烟率、二手烟暴露、共同语言和地理邻近性，有利于运动信息的交叉传播。

运动利用多种媒体平台触达不同受众。改编自土耳其反烟草行动的文化适配、证据型信息是运动核心，采用引发恐惧、厌恶和悲伤的情感叙事（已被证明能有效促进戒烟和行为改变）。

GTSS在COVID-19疫情期间的作用得到凸显，其数据为UATC运动提供信息支持。该运动在2022年覆盖埃及、伊拉克、约旦和巴勒斯坦5000万人，提高对烟草使用与COVID-19结局关联的认识，推动政府行动并增加戒烟服务需求。运动后评估显示戒烟门诊访问量增加、烟草危害公共讨论升温以及政策转变（如更严格无烟法规）。运动还强化了政府支持，特别是在约旦，收紧烟草政策的讨论获得关注。基于此成功，运动第二阶段（2023-2024年）聚焦约旦和巴勒斯坦以持续进展。

Saad博士表示："在约旦，运动后公众对控烟措施的支持显著增加，戒烟服务需求上升——这是证据型运动有效性的明确例证。"

3.4 国别发现与对策

3.4.1 伊拉克：应对烟草广告、促销和赞助

伊拉克参与者将禁止烟草广告、促销和赞助列为利用数据推动干预的优先领域。主要障碍是缺乏足够数据指导政策决策，数据收集分析的人力财力有限阻碍了对问题范围评估或干预结果评价。

建议对策包括与国际和地方资助者合作支持烟草营销流行度及影响研究，生成证据为政策提供信息并加强倡导。此外，在相关机构培育证据型决策文化将改进控烟措施的设计实施。参与者还强调引入或增强法律框架以管理、促进和授权烟草营销数据收集共享，确保政策制定者和卫生官员获得准确及时信息。通过解决数据收集的财务、文化和立法障碍，伊拉克可显著推进利用数据打击烟草广告和降低吸烟率。

3.4.2 黎巴嫩、巴勒斯坦和约旦：防护二手烟

三国参与者将二手烟（SHS）防护列为改进数据使用的优先领域。

在黎巴嫩，主要障碍是将烟草使用视为盈利产业的观念（该国依赖旅游业及烟草种植制造），且水烟使用深植文化（代际传承难以改变）。建议对策包括通过目标型数据驱动运动提高公众对SHS健康风险的认识，利用证据倡导更严格法规。 engagement关键利益相关方（如政策制定者、卫生当局和旅游部门）对促进替代经济机会减少烟草产业依赖至关重要。社区参与和教育努力降低水烟使用的文化正常化对随时间改变社会态度也很关键。

在巴勒斯坦，吸烟禁令执法薄弱仍是应对SHS暴露的重要障碍。政治不稳定使问题和资源转向冲突相关关切，减少对公共卫生规制的关注。文化规范（特别是接受水烟）使努力复杂化，因吸烟深植家庭和社会生活。经济压力也起作用，许多企业（如咖啡馆和餐厅）为吸引顾客允许吸烟（在高失业背景下）。公众对SHS危险认识不足，公共卫生运动未充分强调其风险（特别是在家庭和车辆等私人空间）。此外，SHS暴露数据有限和执法资源不足加剧问题。

为解决这些挑战，参与者提出多项对策：首先需要目标型公众认识运动教育人群SHS风险（特别是在私人场所）； engagement社区领袖和影响者挑战吸烟（特别是水烟）的文化正常化是改变社会态度的关键；加强与国际和地方组织合作有助于获得数据收集和公共卫生倡议所需资金资源，这对证据型政策和干预至关重要。探索企业依赖允许吸烟的经济替代方案可减少经济 disruption；创建无烟环境的激励措施可鼓励合规同时保护商业利益；最后通过培训、更好监测和更强违规处罚改进执法能力，以及促进多部门协作将增强吸烟禁令执法。

在约旦，减少SHS暴露的关键优先点是提高公众认识和确保有效执行控烟法律。主要障碍是相关机构缺乏权威和能力持续执法现有法律，削弱控烟努力。若干根本原因促成此状况：缺乏定期监测系统、违规低罚款以及公共卫生机构、执法部门和地方政府间协调差。无持续监测，违规常不受罚，执法变得零星无效。此外低罚款对忽视吸烟禁令的个人或企业威慑小。

当局间缺乏协调进一步分裂控烟努力。无统一战略和协作方法，执法努力影响下降。旨在教育人群烟草使用风险和遵守吸烟禁令重要性的公众认识计划也存在显著 gap。许多人仍不知SHS危险或违反控烟法的法律后果。

约旦应建立更稳健持续的监测执法系统，定期检查和更强违规处罚显著增强合规；提高罚款可作更强威慑；改进公共卫生当局、执法部门和其他利益相关者间协调对制定全面统一战略对抗烟草使用至关重要；最后发起持续公众认识运动教育公众SHS健康风险并强调遵守控烟法重要性。这些行动共同帮助约旦强化控烟努力和保护公共卫生。

3.4.3 埃及：控烟教育与传播

埃及参与者将教育和传播列为强化控烟努力的最高优先项，包括提高烟草使用健康风险认识和通过有效传播策略促进行为改变。实现这些目标的主要障碍是有限使用本地国家特定数据指导和通知公共卫生倡议，此由数据收集分析资源缺乏、控烟优先政治支持不足以及卫生部（MoHP）、其他政府机构和非政府组织（NGOs）间协调差驱动。

无足够资源，进行所需研究开发证据型教育和传播策略变得困难。此外政治支持缺乏意味控烟努力常被 deprioritized，导致资金有限和倡导弱。此政治环境加剧执法现有控烟法和开发新倡议的挑战。另外尽管埃及社区过去十年见证若干控烟倡议，官方机构和NGOs间缺乏强协调造成分裂。

为解决这些挑战，参与者建议增加数据驱动公众认识运动聚焦烟草使用危险和戒烟益处，并使这些运动适应当地背景；在NGOs和MoHP间建立谅解备忘录（MoUs）可强化伙伴关系和改进协调；NGOs凭借其灵活性和社区外展专长可通过触达服务不足人群补充政府努力；最后 engagement私营部门赞助可提供教育和传播努力急需的资金资源。通过企业社会责任（CSR）项目，私营公司可支持控烟运动、研究和能力建设活动。

3.5 改进政策实施的实用对策

小组讨论中，参与者识别了若干实用对策克服各自国家障碍（列于表2）。

4 讨论

研讨会凸显了若干对推进EMR控烟努力关键的主题。虽有进展，该区域继续面临控烟政策实施执法的重大挑战，特别是在烟草行业影响强和政治意愿有限的国家。克服这些需强化控烟政策、提高税收、扩展戒烟服务和遏制行业影响。

本次研讨会识别的最显著障碍是烟草行业干扰，此与其他区域发现一致。烟草行业采用策略破坏公共卫生努力，如游说、诉讼和推广关于烟草种植销售经济收益的误导叙述。这些策略在监管框架较弱和执法机制常资金不足的低中等收入国家尤其普遍。参与者承认强化政治决心和确保稳健监管框架对抗行业干扰对控烟进展至关重要，此点已被全球控烟文献呼应。

EMR国家间另一重复议题是缺乏足够数据收集利用塑造控烟政策。GTSS讨论强调了标准化数据在追踪烟草使用趋势和评估政策影响中的重要性。然而许多区域国家未充分利用可用数据，因数据分析基础设施和能力不足。既往研究强调了实时高质量数据在开发证据型干预和改进政策实施中的关键作用。将烟草监测纳入国家卫生系统对确保数据驱动决策至关重要，本次研讨会突出了数据分析能力建设需求以充分利用GTSS等系统。

UATC运动的成功提供了范例，说明数据驱动、文化适配的公众认识运动如何催化政策改变和行为修正，特别是结合强监测评估框架时。运动使用情感叙事和文化适配信息特别有效，此策略得到行为研究支持，显示情感 evocative健康警示比纯信息运动更可能影响吸烟行为。

最后研讨会强调了多部门协作和政治倡导对构建更强控烟政策动量的重要性。 engagement健康、教育、执法部门关键利益相关者以及利用私营部门CSR项目可帮助克服资源限制和构建公众对控烟措施的支持。既往研究突出了资源受限设置中创建可持续政策改变需跨部门伙伴关系。NGOs和卫生部间拟议MoUs强调了协调行动和共享责任应对烟草流行的需求。

除描述障碍外，本分析强调了它们在区域持续存在的原因。无烟法执法弱反映长期资金不足、竞争政治优先项和部委与执法部门间权力分裂；烟草行业干扰因强游说、经济依赖烟草收入和弱执行FCTC第5.3条保护持续；水烟使用的文化接受（特别是在社会和旅游背景中）维持需求并使执法政治敏感。这些动态解释了正式政策与实际实施间的差距。

研讨会识别的对策（如提高罚款、强化多部门执法和促进依赖吸烟商业的替代生计）可行但需政治意愿和部委间协调。将戒烟服务嵌入初级卫生保健平台特别现实，给定现有基础设施和与WHO Best Buys对齐。

为推进东地中海地区烟草控制，研讨会参与者提出以下可行措施：

? 将消费税与WHO建议基准对齐（至少零售价75%）；埃及和伊拉克被列为优先国家

? 建立独立合规单位或部委间工作组进行定期检查，辅以真正威慑的提高罚款

? 通过将简短建议纳入初级卫生保健、确保国家戒烟热线功能正常和提供尼古丁替代疗法扩展可及性

? 制度化每3-5年参与全球烟草监测系统，并分配国内资源维持国家调查

? 发起持续、文化适配的大众媒体运动，以UATC运动为范本，具已验证触达和有效性

研究发现需在若干限制下解读：首先研讨会持续时间（4小时）和范围（五国）有限，限制了捕捉视角的广度；参与者主要是公共卫生和公民社会代表，可能使讨论偏向卫生部门解决方案而非更广经济或政治考量；其次共识型过程可能放大主导声音，而少数观点未充分代表；最后因通过单次研讨会生成无后续验证，发现应视为需进一步利益相关者 engagement的初步见解。

本次研讨会通过超越描述性报告转向参与式共识驱动过程为区域控烟努力增添新意。与既往主要记录政策状态的区域评估不同，本次练习应用结构化分析工具（如鱼骨图、优先级排序）共同开发可行、国家特定对策。此参与方法突出了 engagement政策制定者、学者和公民社会共同塑造可行策略的价值，并展示了区域研讨会如何生成与MPOWER和FCTC承诺对齐的实用产出。

5 结论

研究发现重申了证据型政策、政治承诺和跨部门协作在推进EMR控烟中的关键作用。通过解决烟草行业干扰相关障碍、改进数据收集利用和投资公众认识运动，区域国家可在减少烟草使用及其相关健康负担方面取得有意义的进展。进一步研究和持续能力建设对确保控烟长期成功至关重要。