将保护地役权适应中国的保护背景：从理论到实践

《Forest Policy and Economics》：Adapting conservation easement to Chinese conservation context: from theory to practice

保护权益在中国国家公园集体林地管理中的应用研究，通过必要性及可行性评估框架和实地访谈，揭示其通过灵活合同平衡生态保护与土地权益的机制，强调多方协作对CE适应性提升的关键作用。

　　在中国推进国家公园体系建设的背景下，保护性地役权（Conservation Easements, CEs）作为一种协调公共与私人利益的高效保护工具，逐渐成为解决保护与开发矛盾的重要手段。特别是在人口密集的农村地区，集体土地权利成为主要关注点，CEs的适用性与有效性备受关注。然而，目前针对中国国家公园体系中CEs适应性的研究仍显不足。本文通过定性研究方法，探讨CEs在国家公园管理中的理论与实践价值，以浙江钱江源国家公园试点（Qianjiangyuan National Park Pilot, QNP）为案例，分析其在集体土地制度下的适用性与可行性。

国家公园（Protected Areas, PAs）在全球范围内被视为应对气候变化和人类活动对物种与生态系统威胁的关键工具（Saout et al., 2013）。然而，在中国，由于国家公园体系中包含大量集体土地，其管理面临独特挑战。不同于美国国家公园系统主要由联邦公共土地构成，中国的国家公园体系融合了国有和集体土地，其中集体土地由村民委员会进行管理。这种土地制度使得国家公园在实现生态保护目标的同时，需要兼顾农村社区的生计需求。自2015年起，中国国家公园体系建设旨在优化受保护土地的管理，但这一过程往往与地方土地使用权的保障形成矛盾。在东部和东南部地区，如钱江源和武夷山国家公园，由于人口密度高且集体土地占主导地位（超过65%），传统的保护措施如征用、租赁、赎买和土地置换等，均难以有效平衡生态保护与社区利益（He and Su, 2021）。

这些传统方法虽然在一定程度上能够实现保护目标，但在保障地方土地权利方面存在明显缺陷。例如，征用会导致土地永久流失，影响社会稳定；租赁通常无法合理补偿居民，固定租金往往忽视当地居民的意愿，导致强制租赁或支付不足；赎买则面临生态价值与市场价值之间的巨大差距，难以实施；土地置换则可能将生产性土地分割至国家公园之外，增加农民的生产成本。同时，生态补偿机制虽旨在减轻土地利用对环境的负面影响，但其对生产活动的限制往往超出了补偿范围，未能真正保障社区的可持续发展。

为应对这一挑战，学者们开始探索更具包容性的制度设计，如保护性地役权和社区共管模式（Pan, 2008; Zhou, 2007）。这些机制强调在不改变土地所有权的前提下，通过合同形式对土地利用进行限制，以实现生态保护与社区利益的平衡。He等人（2017）系统总结了这些措施的核心要素：（1）维持土地所有权；（2）合理补偿土地所有者因保护所承担的负担；（3）多样化补偿形式；（4）合同的正式化。这些原则反映了当前全球范围内对“有限限制”保护模式的广泛兴趣，尤其是在中国，CEs作为一种新型制度工具，正被积极研究与尝试。

尽管CEs在美国已被广泛应用于农业用地和开放空间的保护，其在中国国家公园体系中的应用仍面临诸多挑战。中国集体土地制度与美国私有土地制度存在本质差异，因此需要对CEs进行本土化调整。法律学者对此进行了深入探讨，指出CEs在集体土地制度下的适应性问题，特别是在保护目标、制度构建和约束效力等方面与《民法典》中的地役权存在区别（Que and Islam, 2024）。此外，虽然实证研究表明CEs可能与中国现有的资源管理制度相兼容（Li and Xu, 2011; Wu, 2010），但跨学科研究强调，CEs的核心挑战在于如何将原本适用于私有土地的机制，调整为适应国家公园体系下生态保护与生计保障的双重目标（Luo et al., 2024）。

钱江源国家公园试点（QNP）作为中国首个尝试将CEs应用于集体土地的国家公园项目，具有重要的研究价值。QNP在三个方面展现出独特性：首先，它是最早在中国国家公园体系中试验CEs的试点之一，为集体土地与生态保护目标的协调提供了宝贵经验（He and Wei, 2022; He and Wei, 2023）；其次，其制度创新可能为即将出台的《国家公园法》提供政策参考；最后，QNP所面临的挑战与许多发展中国家类似，例如肯尼亚国家公园外的野生动物保护地役权、墨西哥的社区土地制度、南非的社区土地生物多样性保护计划，以及坦桑尼亚的野生动物管理区，这些案例都表明，在非私人土地上实施CEs需要在生态保护与社区生计之间寻求平衡。

本文通过理论与实证分析，探讨了CEs在中国国家公园体系中的必要性与可行性。研究采用必要性与可行性评估框架，并结合对关键利益相关者的结构化访谈，发现CEs在实现生态保护目标的同时，能够有效缓解人类活动对土地的压力，同时在复杂的土地权属体系下，以较低成本维持土地所有权和使用权。研究结果表明，地方治理、非政府组织的参与、学术界的介入、保护区管理以及社区治理等多重因素共同影响着CEs的可行性，其中地方治理的重要性最为突出。

进一步的半结构化访谈与定性内容分析显示，钱江源国家公园管理机构高度重视CEs在解决土地权属问题中的必要性，特别是其与地方政府合作，利用政策窗口实现统一土地管理的潜力。这种合作被视为地方层面适应CEs的关键条件。研究指出，CEs的实施需要多方利益相关者的协作，以确保其在国家公园体系中发挥“最小限制，最大综合效益”的作用。CEs的非占有性、合同灵活性以及其对公共利益的贡献，使其成为解决土地碎片化问题、保障社区生计与实现生态保护目标的可行工具。

此外，研究还强调了CEs在实践中的适应性问题。在中国集体土地制度下，CEs的实施不仅需要法律层面的调整，还需要在地方层面进行制度创新。例如，如何在不改变土地所有权的前提下，通过合同形式对土地利用进行限制，同时确保社区居民的生计不受影响。这需要国家公园管理机构、地方政府、社区代表以及非政府组织之间的紧密合作，共同制定适应中国国情的CEs实施路径。

本文的研究还揭示了CEs在社会层面的潜在影响。CEs不仅有助于生态保护，还能通过合理的补偿机制，促进社区可持续发展。例如，CEs可以为土地所有者提供经济补偿，使其在保护土地的同时，仍能维持生计。此外，CEs的实施可能对周边土地价值产生积极影响，为地方经济带来新的发展机遇。这些社会效益使得CEs成为一种更具包容性的保护模式，能够在不牺牲地方利益的前提下，实现生态保护与社会发展的双赢。

然而，CEs在中国国家公园体系中的推广仍面临诸多挑战。首先，法律制度的适应性问题需要进一步解决，以确保CEs的合法性与稳定性。其次，地方政府与社区居民之间的利益协调是CEs成功实施的关键，需要建立有效的沟通机制和利益分配方案。此外，CEs的实施需要长期的政策支持和资金投入，以确保其可持续性。这些挑战表明，CEs的推广不能仅依赖单一政策工具，而需要系统性的制度设计与多方协作。

综上所述，本文通过理论与实证分析，揭示了CEs在中国国家公园体系中的必要性与可行性。研究发现，CEs能够有效缓解生态保护与社区发展之间的矛盾，为实现“最小限制，最大综合效益”的目标提供了新思路。然而，其在中国的实施仍需克服法律、政策和社会层面的多重障碍。未来的研究应进一步探索CEs在不同国家公园试点中的适应性，以及如何通过制度创新和多方协作，推动CEs在中国的广泛应用。