中国农村居民点的消失：对“增减平衡”政策实施情况的特征描述与解读

《Habitat International》：Disappearance of rural settlements in China: Characterizing and interpreting the implementation of the “increasing vs. decreasing balance” policy

本研究基于山东省2009-2019年土地资源调查数据，分析增减挂钩政策下农村定居点消失（DRS）的土地利用变化效应。采用二元Logit模型揭示政策执行的关键影响因素，发现DRS面积仅14.0千公顷，政策实施效果有限，存在县域土地指标供需失衡及非农用地扩张等问题。空间异质性分析表明，政策成功依赖于区域特征与定居点特征的协同作用，为优化中国土地政策提供实证依据。

　　城市化进程是全球范围内不可忽视的重要趋势，它不仅改变了土地利用的格局，也对粮食安全带来了深远影响。随着城市扩张的加速，建设用地的需求不断上升，而耕地的减少则成为这一过程中不可回避的问题。特别是在发展中国家，由于经济条件相对薄弱和人口密度较高，如何在城市建设和耕地保护之间找到平衡，成为保障粮食安全的关键课题。中国作为世界上人口最多的国家之一，其城市化过程尤为显著，同时也面临巨大的土地利用挑战。因此，探索如何通过有效的政策手段在城市发展与耕地保护之间实现双赢，成为当前研究的重点。

在中国，政府自20世纪末以来推行了一系列土地利用政策，旨在缓解城市建设与耕地保护之间的矛盾。其中，“增减挂钩”政策（Increasing vs. Decreasing Balance, IDB）被认为是一种可行的解决方案。该政策的核心在于通过将城市新增建设用地与农村减少的建设用地进行关联，从而在总体上实现建设用地的平衡，防止耕地面积的持续下降。这一政策的初衷是希望通过合理的土地流转机制，既支持城市扩张，又确保耕地的可持续利用。然而，尽管该政策已经实施了近二十年，其实际效果、实施规模以及影响因素仍然存在较大的不确定性。特别是在一些经济发展相对滞后、人口密度较低的农村地区，土地利用数据的获取和政策执行的透明度仍然面临诸多困难，这使得许多实证研究往往只能基于特定的农村聚落进行分析，从而在研究广度和深度上受到限制。

本研究以山东省为案例，探讨了“增减挂钩”政策的实施情况及其对耕地保护和城市建设的影响。山东省位于中国东部沿海地区，总面积达15.8万平方公里。在2019年，山东省下辖16个地级市（2009年为17个），以及136个县级行政单位，其中包括57个市辖区、27个县级市和53个县。2020年，山东省总人口达到1.015亿，其中63.1%居住在城市地区。这一比例与全国平均水平基本一致，显示出中国城市化进程的广泛性。然而，与此同时，山东省的农村人口依然占较大比重，这使得农村聚落土地的使用与流转成为政策实施中的重要环节。

本研究基于中国国家土地资源调查数据，重点分析了2009年至2019年间山东省农村聚落土地消失（Disappearance of Rural Settlements, DRS）的状况。通过观察土地利用变化的动态过程，我们识别了农村聚落消失的具体数量和规模，并进一步探讨了其背后的土地利用结构变化。结果显示，尽管政府积极推行“增减挂钩”政策，但过去十年间，农村聚落土地消失的总面积仅为14.0千公顷，这一数字表明政策的实施规模相对有限，未能有效解决城市扩张与耕地保护之间的矛盾。此外，县一级在建设用地指标的供给与需求之间存在显著的空间不平衡，这种不平衡进一步削弱了耕地保护政策的效果。

研究还发现，农村聚落土地的消失并非单纯由政策驱动，而是受到多种因素的共同影响。其中包括区域特征和聚落特征的双重作用。例如，地理环境、经济发展水平、人口密度以及土地利用政策的执行力度等，都会对农村聚落土地的消失产生不同程度的影响。此外，农村人口的持续减少导致了“农村空心化”现象的加剧，这种现象不仅影响了农村聚落的稳定性，也造成了土地资源的浪费。因此，农村聚落土地的使用和管理在政策实施过程中显得尤为重要。

为了深入分析这些影响因素，本研究采用二元逻辑回归模型，探讨县一级政府特征如何影响农村聚落土地的消失。通过该模型，我们识别了多个关键变量，包括土地租金、区域经济水平、人口迁移趋势以及土地利用政策的执行效率等。研究结果表明，这些变量在一定程度上解释了农村聚落土地消失的概率，并且在不同区域之间表现出显著的空间异质性。例如，某些地区由于土地资源丰富、政策执行力度较强，农村聚落土地的消失相对较少；而另一些地区由于土地资源紧张、政策执行存在困难，农村聚落土地的消失则较为频繁。

进一步分析发现，农村聚落土地的消失不仅影响了耕地保护，也对城市建设带来了新的挑战。一方面，通过农村聚落土地的减少，可以释放出部分土地资源用于城市建设，这在一定程度上缓解了城市扩张带来的土地供需矛盾。另一方面，这种土地流转过程也存在一定的风险，例如土地利用的不均衡、农村人口的进一步流失以及农村社区的不稳定等。这些因素可能会影响政策的长期效果，甚至对粮食安全和生态环境产生不利影响。

本研究还探讨了政策实施的区域差异，发现农村聚落土地的消失在不同县之间存在显著的空间不均衡。这种差异不仅体现在土地资源的分布上，还受到地方经济政策、人口流动趋势以及土地管理方式的影响。因此，要实现“增减挂钩”政策的有效实施，必须充分考虑区域差异，采取因地制宜的策略。例如，在土地资源较为丰富的地区，可以适当放宽土地流转的限制，以支持城市建设；而在土地资源较为紧张的地区，则需要加强耕地保护措施，确保农业用地的可持续利用。

此外，本研究还关注了农村聚落土地的使用功能变化。随着城市化进程的推进，农村聚落土地的用途逐渐向非农业方向转变，这种转变在一定程度上加剧了耕地的减少。因此，如何在政策实施过程中平衡不同土地用途的需求，成为政策制定者需要重点考虑的问题。同时，农村聚落土地的消失也反映了土地利用政策的执行效果，表明在某些地区，政策的实施并未达到预期目标，甚至可能对农村社区的稳定性和可持续性造成负面影响。

通过本研究，我们不仅揭示了“增减挂钩”政策在山东省的实施情况，还提出了优化土地利用政策的实践建议。首先，应加强政策执行的透明度，确保土地利用数据的及时性和准确性，以便更好地评估政策的效果。其次，应充分考虑区域差异，制定差异化的土地管理政策，以适应不同地区的实际情况。此外，还应加强对农村社区的保护，确保农村人口的稳定性和农村土地的可持续利用，从而在城市扩张与耕地保护之间实现真正的平衡。

本研究的发现对于全球范围内的土地利用管理具有重要的参考价值。特别是在发展中国家，如何在城市化进程中实现土地资源的可持续利用，是一个亟待解决的问题。通过分析中国在这一方面的经验，可以为其他国家提供有益的借鉴。同时，本研究也为进一步探讨土地利用政策的优化路径提供了理论支持和实证依据。

总体而言，本研究通过对山东省农村聚落土地消失的系统分析，揭示了“增减挂钩”政策在实际执行中的局限性。研究结果表明，尽管该政策在理论上具有可行性，但在实际操作中仍面临诸多挑战。这些挑战包括政策执行的不均衡、土地利用数据的获取困难以及农村社区的稳定性问题等。因此，要实现该政策的长期效果，必须采取更加科学和系统的管理措施，确保政策的实施能够真正促进土地资源的可持续利用，同时保障粮食安全和生态环境的稳定。