HAS（法国国家卫生管理局）的行政法案研究：非决策性法案的约束力与健康经济学影响

本文针对法国国家卫生管理局（HAS）的行政法案体系展开深度解析，揭示了其虽被归类为“非决策性”却具备实际约束力的特殊性。研究通过量化分析与法律定性，阐明HAS通过认证(Certification)、推荐(Recommandation)和评估(évaluation)三大使命，以软法形式实质影响医疗质量管控与卫生支出优化，为独立行政机构的权力运行机制提供了新颖的法理学视角。

　　

法国国家卫生管理局（Haute Autorité de Santé；HAS）作为2004年依据《社会保障法》（Code de la Sécurité Sociale；CSS）成立的独立科学权威机构，其立法定位始终存在根本性矛盾：一方面被赋予科学评估的独立职能，另一方面却被编纂入侧重费用控制的社会保障法典，这预示着其核心使命必然与医疗支出管控密切相关。随着法国医疗费用持续攀升，如何通过制度设计平衡医疗质量与经济效率成为关键难题。HAS的成立正是试图通过行政法案体系实现这一平衡，但其法案的法律效力与实质影响始终存在法学争议。发表于《Médecine》的这项研究首次系统剖析了HAS法案体系的本质特征与运行逻辑。

研究主要采用法律文本分析、定量统计与判例研究相结合的方法。通过解析CSS中L.161-37条等核心条款，界定HAS的法案类型与效力层级；统计2023年度HAS发布的10,338项法案并进行分类量化；结合行政法院判例（如Conseil d'état关于CNIL与《Le Point》杂志数据访问权的裁决）验证法案的实际法律效力。所有数据均来源于HAS官方年报与法国政府公报（Journal Officiel）。

2.1. Actes et motto

研究首先确立基本法律定性：HAS是具备法人资格的独立行政机构（autorité administrative），其法案原则上均属行政单方面法案（actes administratifs unilatéraux）。这些法案服务于"HAS的准格言——医疗质量与安全（qualité et sécurité des soins）"，并通过CSS第R.161-70条明确划分为决策性（décisionnels）与非决策性（non décisoires）两类。

2.2. Des actes pas si ? décisionnels ? pour le droit de la santé

2.2.1. Une kyrielle d'actes

2023年数据显示：HAS发布10,338项法案中，仅2,309项（22.3%）属决策性法案，包括药品早期准入授权（123项）与医疗专业人员认证（2,186项）；而7,729项（77.7%）为非决策性法案，含通知（notifications）、评估（évaluations）、意见（avis）和出版物（publications）四类。

2.2.2. Cinq séries d'actes nommés et essentiellement non décisoires

量化分析揭示HAS主要通过非决策性法案行使职能，其三大核心使命（Certifier, Recommander, évaluer）对应五类命名法案，但绝大多数不具备传统行政决策效力。

2.2.3. Une absence d'actes réglementaires ?

研究驳斥了HAS拥有真正规章制定权（pouvoir réglementaire）的观点。尽管CSS第R.161-76条提及"规章性决定"，但分析表明这些仅属内部管理规章（pouvoir réglementaire d'administration du service），依据传统Jamart判例法理，而非针对医疗体系的普遍性规范制定权。

2.2.4. Des actes a priori décisoires individuels

决策性法案主要集中在个体层面：药品早期准入授权与专业人员认证。这些决定虽数量较少，但赋予HAS行政权威属性，使其超越单纯咨询机构范畴。

2.2.5. Le pouvoir décisionnel principal mais très indirect : l'accréditation des établissements de santé

医疗机构认证是HAS最主要的决策权，依据CSS第L.6113-3条强制实施四年一度评估。但研究发现认证决定本身仅具宣告性（declarative）与履行性（performative），不直接创设或剥夺权利。实际法律后果需通过地区卫生机构（Agence Régionale de Santé；ARS）的后续决定实现，如Bernay医院妇科病房关闭案即由ARS基于HAS评估结果作出决定。

2.2.6. Un pouvoir décisionnel en extension : l'accréditation des individus et des actes

认证范围正扩展至个体医护人员与医疗行为评估，如高风险专科医师自愿认证与创新医疗行为评估（如基因测序）。这强化了HAS通过非强制手段引导行业实践的能力。

2.3. Des actes essentiellement ? doctrinaux ? au nom du droit à une santé de qualité

绝大多数HAS法案属学说性（doctrinaux）质，如实践指南（recommandations de bonne pratique）与评估出版物。宪法委员会在2016年裁决中明确这些不属规章性文件，仅提供"经验证的信息"。研究指出三点关键特征：首先，HAS通过学说性法案行使实质影响力，形成有机学说（doctrine organique）；其次，所有学说活动围绕"质量提升"核心使命，如推出Qualiscope比较评估平台；最后，这种官方评估垄断引发争议，如Conseil d'état支持CNIL拒绝《Le Point》访问医疗数据制作排名，认为其方法论缺陷可能误导公众，反衬HAS评估体系的权威独占性。

研究表明HAS法案体系具有"非决策性却高效力"的特殊性：虽77.7%的法案属非决策性，但通过学说影响与认证机制产生实质约束力；决策性法案主要限于个体认证，且法律效果间接；机构缺乏真正规章制定权，但通过有机学说形成事实规范效力。这种模式既保障了医疗质量管控的灵活性，又通过经济激励与声誉机制实现支出控制目标，为独立行政机构的权力运行提供了新型范式。然而，评估体系的官方垄断可能抑制多元视角发展，需平衡评估权威性与学术开放性。研究深刻揭示了软法（soft law）在健康治理中的现实效力与法律定性间的张力，对完善医疗质量监管体系具有重要参考价值。