综述：北极环境保护的国际法：《联合国海洋法公约》与《BBNJ协定》遗留问题

本文深入剖析了北极海洋环境保护的国际法律框架，聚焦《联合国海洋法公约》（UNCLOS）与《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（BBNJ协定）的角色与局限，指出其虽奠定治理基础却存在适用性缺口，尤其对北极特殊生态（如海冰融化、航运污染（HFO、SO2）和生物多样性丧失）的保护不足，并呼吁通过协商机制（如IMO、北极理事会）强化区域合作与法律衔接。

　　

1 引言

北极海洋作为全球气候与生态平衡的关键调节器，正面临气候变迁与人类活动加剧的双重压力。北极放大效应（Arctic amplification）导致该地区升温速率远超全球平均水平，海冰覆盖急剧减少：据保护北极海洋环境（PAME）数据，1999至2019年间，海冰面积由610万平方公里缩减至430万平方公里，且预测十年内可能出现首个无冰日。同时，航运活动激增（2013-2023年进入极地规则区域的船舶数量增长37%），带来重金属燃料油（HFO）使用、硫氧化物（SO₂）排放及溢油风险（低硫燃料油LSFO在低温环境下难处理），加之资源开发潜在影响，迫使国际社会亟需健全法律框架应对这些挑战。

2 北极背景下的国际环境法

2.1 国际海洋法的适用性

北极地区虽无单一专属法律体系，但作为全球海洋组成部分，受《联合国海洋法公约》（UNCLOS）约束——其将海水（无论液态或冰封）均视为海洋空间。沿海国实践（如加拿大《北极水域污染防治法》AWPPA谈判促成UNCLOS第234条）及《伊卢利萨特宣言》均确认UNCLOS的适用性。

2.2 UNCLOS下北极海洋环境保护

UNCLOS第192条确立各国保护海洋环境的基本义务，第193条将资源开发权与环境责任挂钩，第194条要求采取一切必要措施防治污染（涵盖陆源、船舶、海底活动及倾倒）。公约按区域管辖划分：沿海国对内水与领海拥有主权，对专属经济区（EEZ）享有主权权利；国家管辖外区域（ABNJ）则依赖船旗国管辖与一般原则（如公海自由与人类共同遗产原则）。然而，UNCLOS谈判时未充分考虑北极特殊性（如冰封生态与航行隐患），其分区治理模式依赖海洋划界——而北极界线争议频发，致法律适用存在断层。

3 第234条及其在北极的应用

3.1 北极条款的背景与目标

第234条（“冰封区域条款”）源自加拿大AWPPA，旨在授权沿海国对EEZ内冰封区域制定严于国际标准的航行安全与环保法规（无需经国际组织批准）。其产生源于对UNCLOS第211(6)条局限（需科学论证与国际审批）的补充。

3.2 第234条的解释争议

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  地理范围：“专属经济区内限度”是否含领海？严格解读仅限EEZ；广义解读则涵盖领海。但系统性分析表明，沿海国在EEZ下的234条权限应高于普通EEZ环保权、却低于领海主权，以避免逻辑矛盾。

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  冰封条件：条款要求“一年大部分时间冰覆且气候严酷”。冰融是否影响适用？争议焦点在于“where”一词——若视为对北极特性的描述（非持续条件），则冰融后仍可适用；若视为硬性条件，则适用性随冰减而弱化。

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  管辖限制：沿海国立法需“适当顾及航行并基于最佳可用科学证据”。但“适当顾及”无明确定义，沿海国拥有裁量权，且科学证据的可获性与更新性（如冰融新数据）亦存模糊。

4 BBNJ协定的补充作用

作为UNCLOS执行协定，BBNJ协定通过区域管理工具（ABMTs如海洋保护区MPAs）与环境影响评估（EIAs）细化生物多样性保护：要求对ABNJ内可能产生“非轻微或短暂影响”的活动实施EIA、持续监测与定期报告。同时，它将海洋遗传资源纳入“海洋生物资源”（MLR）范畴（呼应UNCLOS序言与多条条文），填补了UNCLOS偏重渔业资源的规管空白。在北极，ABMTs可保护公海敏感区，EIAs则规范勘探开发活动，与沿海国EEZ内第234条措施形成程序呼应。

5 可持续与合作性北极的建议

5.1 BBNJ协定凸显国际法缺口

UNCLOS对MLR的保护聚焦渔业（如第61条“最大可持续产量”概念），忽视遗传资源；BBNJ协定虽补缺ABNJ生物多样性，却未覆盖EEZ内资源，致治理割裂。加之北极划界未决，区域机制（如区域渔业管理组织RFMOs）或执行标准缺位，削弱法律实效。

5.2 破解第234条解释困境的可能路径

依《维也纳条约法公约》第31条，应结合条款目的（保护脆弱环境）与善意原则解释：冰融虽改变条件，但航运威胁反增，故必要性存续时第234条应持续适用。地理上，其仅适用于EEZ（排除公海），且内界争议可通过系统解读调和——领海内措施不得妨碍无害通过，EEZ内须平衡航行自由与环境风险。沿海国应参照第211(6)条模式，通过国际组织（如IMO）协商界定特殊区域与规则，将单边主张转为共治。同时，借鉴BBNJ协定的ABMT与EIA标准，促进EEZ与ABNJ规则衔接，避免治理断层。

6 结论

北极海洋并非法律真空，但UNCLOS与BBNJ协定存在适用性争议与规管缺口。需通过国际组织指南（如IMO针对冰融的航运环保指引）、区域协商（北极理事会协调第234条与极地规则、BBNJ协定）及科学证据更新，推动沿海国在权限内合理行使管辖，直至北极不再“特殊”。唯有合作方能实现该地区生态可持续与全球责任共担。