环境法规的倒退：特定行业改革削弱监管效能与适应性的案例研究——以澳大利亚《环境与生物多样性保护法案》1999年修正案为例

本综述深入剖析了澳大利亚2025年选举前紧急通过的《环境与生物多样性保护法案（EPBC Act）》修正案，揭示了其以保护塔斯马尼亚鲑鱼养殖业为名，实则通过限制"特定方式（particular manner）"决策重审机制，对濒危莫氏鳐（Maugean Skate）及全国生物多样性保护造成的系统性威胁。研究通过法律教义分析、社会法律分析与内容分析相结合的方法，论证了该修正案违背EPBC Act立法宗旨、阻碍适应性管理（adaptive management）原则的实施，并呼吁政府避免行业特惠性立法，采取整体性环境法律改革路径。

　　

环境法规的倒退：特定行业改革削弱监管效能与适应性的案例研究

摘要

在2025年澳大利亚联邦选举前夕，政府紧急推动通过了《环境与生物多样性保护法案1999》（EPBC Act）的修正案。该修正案表面旨在保护塔斯马尼亚麦夸里港的鲑鱼养殖产业，实则对濒危物种莫氏鳐构成灾难性威胁。本文通过法律分析阐释了修正案的背景、内容及其在环境影响评估程序中的广泛影响，基于2011-2020年全部转介决策的证据，揭示了所谓"鲑鱼养殖专项修正案"的广泛而反常的适用范围，论证其与立法宗旨及适应性管理原则的背离，最终呼吁政府避免个案化、行业特惠性的法律豁免。

引言

澳大利亚工党在2022-2025执政期间承诺全面改革国家环境法EPBC Act，但未能实现其议程，仅在选举前仓促通过了一项削弱濒危物种保护且破坏环境监管灵活性的修正案（"2025年修正案"）。该修正案针对塔斯马尼亚西部鲑鱼养殖业，但实际影响远超特定行业，使多项现有及未来项目免于国家审查。

方法论

本研究采用混合研究方法，包括法律教义分析、社会法律分析与内容分析。法律教义分析聚焦联邦立法条款及其体系结构；社会法律分析审视法律与政治、经济的交互作用；内容分析则系统梳理2011-2020十年间EPBC Act数据库中的"特定方式"决策，筛选符合修正案适用条件的案例。

政治与法律背景

政治与生态背景

2025年3月25日，阿尔巴尼斯工党政府向议会提交《环境与生物多样性保护修正（重审）法案2025》，旨在限制环境部长重审特定类型批准（即"特定方式"决策）的权力。部长宣称此举为解决塔斯马尼亚布拉登选区（边际选区）的就业与产业稳定问题，但实质是应对鲑鱼养殖对莫氏鳐生存的威胁。莫氏鳐是仅存于塔斯马尼亚西部两大河口的世界濒危物种，麦夸里港的低溶解氧环境与鲑鱼养殖的叠加影响使其面临灭绝风险。2019年的极端气候事件（海洋热浪与风暴）导致种群数量锐减47%，而气候变化预计将加剧此类事件。

法律背景：EPBC Act的宗旨与机制

澳大利亚联邦制下，EPBC Act作为国家环境旗舰立法，旨在保护环境（尤其是国家环境重要事项MNES）和促进生态可持续发展。该法通过转介（referral）、评估与批准机制规制可能显著影响MNES的行为。转介决策分四类：受控行动（需进一步评估）、明显不可接受行动（直接拒绝）、非受控行动（无需联邦审查）以及"非受控行动-特定方式"（NCA-PM）。NCA-PM决策允许项目在早期阶段基于转介信息获批，但需遵守特定条件，以避免对MNES的显著影响。第78条则赋予部长在特定情况下（如新信息出现或环境重大变化）重审并撤销原决策的权力，第78A条进一步允许公众申请重审。

2025年修正案详析

塔斯马尼亚鲑鱼养殖的重审

2012年，塔斯马尼亚初级产业部提交麦夸里港海洋养殖扩张转介（2012/6406），环境部长伯克裁定其为NCA-PM决策，要求依据《2005年麦夸里港海洋养殖发展计划》实施，以避免对莫氏鳐与世界遗产区的显著影响。2023年，多家环保组织依据第78A条申请重审该决策，基于新科学证据指出鲑鱼养殖加剧水体缺氧与物种灭绝风险。部长部门内部建议支持重审，但尚未裁决即遭遇2025年修正案立法干预。

工党的2025年修正案："重审"法案

修正案新增第78(3A)条，规定部长不得重审符合以下条件的NCA-PM决策：
1. 决策要求行动依据州或领地政府管理安排（management arrangement）实施；
2. 行动正在进行；
3. 实施方式已持续或反复超过5年。
该条款直接豁免麦夸里港养殖业 from重审，且适用范围远超鲑鱼养殖，涵盖任何符合上述条件的现有项目。

修正案的影响

修正案的适用范围

2011-2020年间，EPBC Act共1543项转介决策，其中360项为NCA-PM决策，94项涉及州政府管理安排，17项符合"持续超5年"条件（见表1）。这些项目包括塔斯马尼亚五大灌溉计划、采矿、油气井、 dredging及水产研究租赁等，现均免于联邦重审，即便新证据表明其环境危害远超预期。例如，灌溉计划授权运营100年，但未来气候变化可能导致水资源分布剧增、洪水频发，威胁濒危物种与生态系统。

与EPBC Act宗旨及立法结构的背离

修正案以"商业确定性"为由妥协环境标准，违背EPBC Act第3条"保护生物多样性、防止灭绝"的核心目标。该法本已通过NCA-PM机制平衡效率与保护，但修正案剥夺了基于新信息重审的适应性，与第145条（允许撤销最终批准）等其他条款形成矛盾。

削弱决策的适应性

EPBC Act未明确涉及气候变化，但重审机制本是少数能因应环境变化调整决策的工具。适应性管理（adaptive management）强调"边做边学"、系统监测与定期审查，是应对气候不确定性的关键策略。修正案却固化基于过时证据的决策，阻碍法律框架适应环境变化、优化保护效能的 capacity。例如，塔斯马尼亚中部灌溉项目若因气候变化导致水源短缺，已无法通过联邦机制重新评估其对原生栖息地的 impact。

结论

工党政府未能兑现全面环境法改革承诺，反而通过2025年修正案倒逼监管保护。该修正案不仅签署了莫氏鳐的"死亡令"，更创制了全国性法律漏洞，使多行业项目免于适应性审查。研究呼吁政府摒弃行业特惠性立法，采取整体性改革路径，以长期、 holistic视角审视澳大利亚丰富陆海景观的价值与脆弱性。随着EPBC Act第三次十年评估临近，此次修正案所揭示的监管倒退问题将使下一轮改革更为关键。