关于《巴厘岛海洋行动计划》（BBNJ）协议中有关环境影响评估规定的实施

《Frontiers in Marine Science》：On the implementation of the provisions regarding environmental impact assessments under the BBNJ agreement

海洋生物多样性保护与可持续利用的《BBNJ协定》于2023年6月19日通过，其第四章系统规定了深远海（ABNJ）环境影响评估（EIA）的框架，包括目标与普遍义务、与现有法律体系的衔接、评估流程、监测审查机制及战略环境评估（SEA）等内容。协定因谈判妥协存在条款模糊、执行机制不足等问题，例如未明确EIA筛查标准、累积影响评估（CEA）操作指南缺失、责任制度不完善等。研究提出需细化筛查标准与活动清单、建立CEA技术工作组、完善监测报告体系、统一SEA定义及强化国际责任机制，以应对利益分歧与实施挑战，推动海洋治理的协同增效。

　　### 国际海洋治理中的环境影响评估：BBNJ协议的实施挑战与路径

在国际海洋治理的框架下，2023年6月19日，联合国193个成员国代表最终通过了《联合国海洋法公约》下的《公海生物多样性保护与可持续利用协定》（简称BBNJ协定）。作为海洋法公约的第三个实施协定，BBNJ协定标志着全球海洋治理进入了一个新的阶段，尤其是在公海（即国家管辖范围以外的区域，简称ABNJ）领域。该协定旨在通过建立统一的环境影响评估（EIA）机制，促进ABNJ内人类活动的可持续发展，同时防止或减少对海洋生态系统的潜在破坏。

BBNJ协定的第四部分专门针对ABNJ内的环境影响评估机制，涵盖了多个关键方面，包括评估目标与缔约国的一般义务、BBNJ协定与其他法律文书和相关机构的衔接、评估流程、监测与审查机制、科学和技术机构（STB）的职能，以及战略环境评估（SEA）。然而，尽管协定经过长期谈判并得以通过，其在实施过程中仍面临诸多挑战。由于各国在海洋资源开发、环境保护和主权主张上的利益分歧，协定中关于环境影响评估的部分存在一定的模糊性和空白。这使得协定的执行面临复杂性和不确定性，特别是在如何界定哪些活动需要进行环境影响评估、如何协调不同国家的评估标准、以及如何确保评估结果的透明度和有效性等方面。

### BBNJ协定中的环境影响评估核心内容

BBNJ协定第四部分共包含13项条款，详细规定了环境影响评估的实施框架。其中，第27条明确了环境影响评估的目标，即通过建立评估程序、设定评估标准和相关要求，确保所有计划在ABNJ内进行的活动都经过评估，以防止、减轻和管理对海洋环境的显著负面影响。同时，该条还特别强调了对发展中国家的能力建设支持，尤其是最不发达国家、内陆发展中国家、地理上处于不利地位的国家、小岛屿发展中国家、沿海非洲国家、群岛国家和中等收入发展中国家。这些国家在技术、资源和经验方面相对薄弱，因此协定鼓励国际社会，特别是发达国家，向其提供技术援助、专业知识和资源共享，以增强其进行环境影响评估的能力。

第28条则规定了所有缔约国在实施环境影响评估时的一般义务。所有国家都应确保其管辖或控制下的计划活动在获得批准前，进行环境影响评估。这一义务不仅有助于明确评估的实施边界，减少不必要的争端，还为后续的监测和审查机制奠定了基础。第29条进一步指出，如果某项计划活动的环境影响已经在其他相关法律文书或国际组织的框架下进行了评估，则无需重复进行环境影响评估。这一条款体现了BBNJ协定中的“不抵触”原则，即在不破坏现有法律体系的前提下，推动新的环境评估机制的建立。

在评估流程方面，第31条详细列出了环境影响评估的四个步骤：首先，进行初步筛选，以确定某项活动是否需要进行环境影响评估；其次，明确评估范围，识别关键环境影响、可能的替代方案及其他相关因素；第三，实施评估和分析；最后，采取预防、减轻和管理环境影响的措施。第32条则规定了公众通知和咨询程序，确保所有相关方，包括沿海国家、渔业社区、科研机构、非政府组织和公众，都能参与到评估过程中。此外，第33条要求缔约国在批准活动后，编制并公开环境影响评估报告，报告内容应包括活动描述、潜在影响、减轻措施、替代方案及后续行动计划。

在决策流程方面，第34条指出，缔约国应负责决定是否允许某项活动在ABNJ内进行，并在决策文件中明确相关条件。这些条件应包括对减轻措施和后续要求的详细说明，并通过机制如信息交换平台进行公开。同时，第35条和第36条分别规定了监测机制和定期报告义务，要求缔约国对已批准的活动进行持续监控，并向公众和相关机构提交报告。第37条则进一步明确了对评估结果的审查机制，强调如果活动的环境影响超出预期，缔约国应重新评估其决策，并通过信息交换机制通知相关方。

科学和技术机构（STB）在BBNJ协定中扮演了重要角色。第38条明确了STB的职能，包括制定标准和指南，以支持缔约国在环境影响评估中的工作。STB可以为缔约国在评估过程中提供科学建议，并在必要时对相关问题进行评估和推荐。此外，第39条规定了战略环境评估（SEA）的实施，要求缔约国在制定与ABNJ相关的计划和政策时，考虑进行SEA，以识别潜在环境风险并提出预防措施。SEA不仅有助于实现可持续发展目标，还为国际社会提供了一个更高层次的环境评估工具。

### 环境影响评估实施中的主要挑战

尽管BBNJ协定在理论层面上为ABNJ内的环境影响评估提供了全面的框架，但在实际实施过程中仍面临诸多挑战。首先，协定中的筛选标准和阈值定义较为模糊，导致各国在判断某项活动是否需要进行环境影响评估时存在分歧。例如，第27条提到“如果某项活动可能对海洋环境产生重大或长期影响，或其影响尚不明确”，但“重大”和“长期”等术语缺乏明确的界定。这使得缔约国在执行过程中可能滥用其裁量权，导致评估结果的不一致和环境风险的不确定性。

其次，关于累积影响评估（CEA）的规定也存在一定的不足。CEA旨在评估人类活动对海洋环境的长期累积效应，包括生态系统的变化、污染排放的叠加影响等。然而，BBNJ协定并未明确哪些活动需要进行CEA，以及如何制定具体的评估程序和技术方法。这使得CEA在实际操作中缺乏指导性，尤其是在技术能力较弱的发展中国家，实施CEA的难度更大。此外，由于CEA涉及多个学科领域，其评估过程需要高度的跨学科合作，这对缔约国的评估能力和资源提出了更高的要求。

在监测和审查机制方面，BBNJ协定虽然要求缔约国对已批准的活动进行持续监控，并定期提交报告，但并未明确报告的具体内容和标准。这导致缔约国在执行过程中可能产生不同的解释，从而影响评估结果的透明度和有效性。同时，协定中关于如何处理环境影响评估结果的争议，以及如何确保国际监督的有效性，也存在一定的模糊性。由于ABNJ的活动具有跨国界的特性，缺乏统一的监督机制可能导致某些国家在实施过程中缺乏约束力，进而影响全球海洋环境的保护。

此外，战略环境评估（SEA）的实施也面临一定的挑战。BBNJ协定并未对SEA提供明确的定义，导致缔约国在理解和执行SEA时存在分歧。特别是，由于各国在海洋开发策略、经济发展水平和环境评估经验上的差异，SEA的实施标准和方法可能各不相同。这不仅影响了SEA的统一性，还可能导致各国在实施过程中产生冲突。同时，协定中关于SEA的法律地位和与国家主权之间的关系也存在不确定性，使得SEA在实际操作中面临一定的法律障碍。

最后，关于责任机制的规定也存在一定的空白。BBNJ协定虽然强调了“污染者付费”原则，但并未明确如何界定责任归属，以及如何对环境损害进行补偿。这使得在评估过程中，如果某项活动导致了严重的环境破坏，缔约国可能缺乏明确的责任追究机制，从而影响环境评估的有效性。此外，协定并未建立一个专门的责任和补偿基金，导致在发生环境损害时，缺乏足够的资金支持进行修复和恢复。

### 环境影响评估实施的可行路径

为了克服上述挑战，确保BBNJ协定中关于环境影响评估的实施效果，国际社会需要采取一系列措施，包括细化评估标准、加强国际合作、完善监测和审查机制、优化战略环境评估的实施路径，以及建立有效的责任机制。

首先，细化筛选标准和阈值是确保环境影响评估有效实施的关键。国际社会应借鉴现有国际法律文书的经验，如《斯德哥尔摩公约》和《南极条约体系》，制定更加具体和明确的评估标准。这包括明确哪些活动可能对海洋环境产生重大或长期影响，以及如何判断某项活动的影响是否尚不明确。此外，应建立一个非详尽的活动清单，以帮助缔约国识别需要进行环境影响评估的项目。这一清单应涵盖各种类型的活动，如深海采矿、海洋碳封存、海洋施肥等，并结合不同地区的环境条件和活动特点进行调整。

其次，加强国际合作和信息共享是推动环境影响评估有效实施的重要途径。由于ABNJ的活动具有跨国界的特性，各国在评估过程中需要密切合作，以确保评估结果的科学性和一致性。为此，可以设立专门的技术工作组，由来自不同学科领域的专家组成，负责研究和制定具体的评估方法和技术标准。同时，应通过联合研究项目、知识共享平台和技术创新机制，提高各国在环境影响评估方面的技术能力。特别是在发展中国家，国际社会应提供更多的技术援助和资金支持，以帮助其建立完善的环境影响评估体系。

在监测和审查机制方面，应进一步明确监测内容和标准，以确保评估结果的透明度和有效性。科学和技术机构（STB）应发挥更大的作用，制定具体的监测指南，并提供科学支持。此外，应通过信息交换机制，如BBNJ协定下的信息交换平台，提高公众参与度，确保所有相关方都能参与到评估过程中。同时，应建立有效的反馈机制，使公众的意见和建议能够被充分考虑，并对相关问题进行及时回应。

战略环境评估（SEA）的实施也需要进一步优化。国际社会应推动对SEA的统一理解和定义，特别是在涉及不同国家的海洋开发策略和环境评估经验时，应确保SEA的实施路径更加科学和系统化。此外，应明确SEA的法律地位，以及其与国家主权之间的关系，以避免法律冲突。同时，应建立灵活的框架和指导原则，使各国能够根据自身的环境、经济和社会条件，调整SEA的实施方式，同时保持其最终决策的自主性。

最后，建立有效的责任机制是确保环境影响评估长期有效的重要保障。应明确责任归属的标准，并制定相应的补偿和修复措施。为此，可以借鉴《联合国海洋法公约》第235条的规定，建立一个清晰的责任分配框架。此外，应考虑设立专门的责任和补偿基金，以提供资金支持，确保在发生环境损害时能够及时进行修复和恢复。同时，应探索多种资金来源，如国际援助、私人部门投资和绿色金融工具，以增强基金的可持续性和有效性。

### 结论

BBNJ协定的通过标志着国际海洋治理进入了一个新的阶段，特别是在公海环境影响评估方面。然而，协定在实施过程中仍面临诸多挑战，包括筛选标准和阈值的模糊性、累积影响评估的不足、监测和审查机制的不完善、战略环境评估的不确定性，以及责任机制的缺失。为了确保协定的有效实施，国际社会需要采取一系列措施，包括细化评估标准、加强国际合作、完善监测和审查机制、优化战略环境评估的实施路径，以及建立有效的责任机制。这些措施将有助于提高环境影响评估的科学性和有效性，确保全球海洋环境的可持续发展，并促进国际社会在海洋资源管理和环境保护方面的合作。未来的研究应继续关注BBNJ协定中环境影响评估条款的最新发展和趋势，以确保其能够适应不断变化的国际环境和海洋治理需求。