综述：在卫生政策制定中使用的框架、理论和模型：对系统评价的系统性回顾

《Health Policy》：Frameworks, theories and models used in the development of health policies: A systematic review of systematic reviews

本文通过系统综述分析健康政策开发中框架、理论与模型的应用，发现28种框架及15个关键组件（如政策演员、内容、背景），主要应用于健康公平、人口健康等领域，但缺乏专门针对健康政策的体系化框架，提出需整合多维度因素以提升政策制定精准性。

　　健康政策的制定是一个复杂且多维度的过程，它不仅涉及科学证据的运用，还受到社会、政治、经济、文化等多重因素的影响。现有的健康政策往往是为了应对特定的健康需求而制定的，但在实际操作中，这些政策并不总是通过理性的评估过程或基于已有的政策框架、理论或模型（FTMs）来形成。因此，提升政策框架、理论或模型在健康政策制定中的应用，可能有助于更深入地理解政策的形成机制，并克服政策不作为的障碍。本研究通过系统综述的方法，对现有健康政策相关框架、理论和模型进行了分析，揭示了其关键组成部分以及在不同健康领域中的应用情况。

### 一、健康政策制定的背景与挑战

健康政策通常是指由政府或相关机构为了实现特定的公共健康目标而制定的决策、计划和行动（或不作为）。这些政策可能涉及优先事项的确定、策略的制定、资金的分配或新技术的引入等。然而，健康政策的制定往往并非完全基于科学证据，而是受到政治、经济和社会因素的深刻影响。例如，决策过程中可能会受到公众对医疗资源分配的观念、政治意识形态、利益相关者的立场以及媒体对特定问题的关注度等因素的制约。

此外，健康政策的制定过程通常较为复杂，涉及多个层级和不同主体之间的互动。在国家层面，政策制定可能受到法律、财政和行政体系的限制；而在地方层面，政策的执行和调整则可能更加灵活。然而，这种灵活性也带来了挑战，尤其是在不同地区之间，由于制度、文化和社会经济条件的差异，政策的适用性和效果可能大相径庭。因此，建立一个适用于不同政策环境的框架，有助于更好地理解和应对这些挑战。

### 二、政策框架、理论与模型的作用

政策框架、理论与模型（FTMs）是理解政策制定过程的重要工具。它们提供了一种系统的方法，帮助政策制定者识别和分析政策问题、决策过程以及政策实施中的各种因素。然而，目前这些工具在健康政策制定中的应用仍然有限。多数健康政策的制定并未充分运用这些理论框架，而是依赖于经验判断和政治决策。这可能是因为健康政策的制定往往涉及多个利益相关者，而这些框架在一定程度上缺乏对政策执行和反馈机制的深入探讨。

尽管如此，研究显示，一些理论和模型在健康政策制定中具有较高的适用性。例如，**多流理论（Multiple Streams Theory, MST）** 是最常被引用的政策理论之一，它认为政策的形成是问题流、政策流和政治流共同作用的结果。MST强调，政策的出现往往并非线性过程，而是由各种因素相互作用而产生的。这种理论可以帮助政策制定者理解不同利益相关者在政策形成过程中的角色，以及如何在不同的政治和社会背景下推动政策的制定。

另一个广泛应用的理论是**创新扩散理论（Diffusion of Innovations Theory, DDI）**，该理论强调创新如何在社会中传播，以及政策制定者如何利用这些创新来推动政策的实施。DDI认为，政策的采纳不仅取决于其科学性和可行性，还受到政策倡导者、早期采纳者以及社会网络的影响。因此，这一理论对于理解政策如何在不同地区和人群中传播具有重要意义。

此外，**机构分析与发展框架（Institutional Analysis and Development, IAD）** 也常被用于健康政策的制定。该框架关注机构的规则、结构和功能，认为这些因素在政策形成过程中起着关键作用。IAD强调，政策的制定和实施受到现有制度和规则的制约，而这些规则又受到社会规范和集体偏好等深层因素的影响。因此，IAD可以帮助政策制定者识别和应对制度性障碍，提高政策的可行性和有效性。

### 三、关键政策组成部分

通过对现有政策框架、理论和模型的分析，研究识别了15个关键组成部分，这些组成部分在政策制定过程中起到了重要作用。其中，**政策执行者**（85%）、**政策背景**（71%）和**制度性因素**（68%）是最常被提及的组成部分。这些组成部分涵盖了政策制定过程中的核心变量，包括政策的主体、目标、实施环境以及制度性支持。

**政策执行者**指的是在政策制定和实施过程中起关键作用的个人、组织或团体。他们不仅包括政府官员，还包括医疗行业从业者、社会团体、学术研究者等。政策执行者的立场、价值观和利益直接影响政策的形成和执行效果。因此，在政策制定过程中，识别和分析这些执行者之间的关系，有助于更好地理解政策的推动机制。

**政策背景**则指政策制定所处的宏观环境，包括社会、经济、政治和文化条件。例如，一个政策的实施可能受到公众对健康问题的关注度、媒体的报道方式以及政府的政治倾向的影响。政策背景的变化可能会导致政策的调整，甚至重新制定。因此，政策制定者需要对政策背景有充分的认识，以确保政策的可行性和有效性。

**制度性因素**指的是政策制定过程中涉及的制度和组织结构。这些因素包括政策的执行机制、资源分配方式、政策法规的制定和执行等。制度性因素往往决定了政策的实施范围和力度，因此，政策制定者需要在制定政策时充分考虑这些因素，并在必要时进行调整。

除了这些核心组成部分，研究还发现，**网络和联盟**（61%）、**政策内容**（61%）和**政治环境**（57%）也是政策制定过程中重要的组成部分。网络和联盟指的是在政策制定过程中起协调作用的不同利益相关者之间的合作。这些联盟可以是政府内部的决策机构，也可以是外部的学术组织、非政府组织或公众团体。政策内容则指政策的具体目标和措施，如提高疫苗接种率、减少慢性病的发病率等。政治环境则指政策制定所处的政治氛围，包括政府的政策倾向、公众对政策的支持程度以及不同利益集团之间的博弈。

### 四、健康政策的应用领域

研究还发现，政策框架、理论和模型在不同健康领域的应用存在差异。其中，**健康公平性**、**公共卫生与人口健康**、**性、生殖和妇女健康**、**艾滋病防治**以及**身体活动、肥胖预防和营养改善**是最常见的应用领域。这些领域通常涉及广泛的政策影响，因此更容易吸引政策制定者的关注。

例如，在健康公平性领域，政策框架和理论常被用来分析不同社会群体之间的健康差距，并探讨如何通过政策干预来缩小这些差距。在公共卫生与人口健康领域，政策制定者通常会关注如何通过大规模的政策行动来改善整体健康状况，如推动健康教育、改善卫生设施或制定健康促进计划。

在性、生殖和妇女健康领域，政策框架和理论常被用来分析性别不平等对健康的影响，并探索如何通过政策干预来促进性别平等。例如，某些政策可能强调女性在健康决策中的参与，或通过立法手段来保障女性的健康权益。

在艾滋病防治领域，政策框架和理论常被用来分析如何通过国际合作和本地化策略来应对这一全球性健康问题。政策制定者可能会利用这些框架来评估不同国家在艾滋病防治方面的政策效果，并探索如何通过政策调整来提高防治效果。

在身体活动、肥胖预防和营养改善领域，政策框架和理论常被用来分析如何通过政策手段促进健康生活方式。例如，某些政策可能通过税收政策来减少高热量食品的消费，或通过公共宣传来提高人们对健康饮食的认识。

### 五、政策制定过程的复杂性

健康政策的制定过程并非线性，而是受到多种因素的共同影响。例如，政策的提出可能源于某个社会问题的爆发，如疫情或突发公共卫生事件；政策的形成可能涉及多个利益相关者之间的博弈，如政府、医疗行业、公众和非政府组织；政策的采纳可能受到政治和经济因素的制约，如预算限制或政策优先级的调整；政策的实施可能面临制度性障碍，如政策执行机构的效率低下或资源分配不均；政策的评估则可能涉及对政策效果的分析，如是否实现了预期的健康目标。

此外，政策的制定和实施还受到外部因素的影响，如国际社会的干预、媒体的报道以及公众舆论的推动。这些外部因素可能会促使政策制定者调整政策方向，以更好地应对公众的需求和期望。因此，在政策制定过程中，必须综合考虑这些因素，以确保政策的可行性和有效性。

### 六、政策框架、理论与模型的局限性

尽管政策框架、理论和模型在健康政策制定中具有重要作用，但它们的应用仍然存在一定的局限性。首先，许多现有的政策框架和理论并非专门针对健康政策，而是从更广泛的政策研究领域中借鉴而来。因此，这些框架在健康政策中的适用性可能受到限制，无法全面涵盖健康政策制定的特殊性。

其次，政策框架、理论和模型在实际应用中往往被简化，忽略了政策制定过程中的复杂性和多样性。例如，某些政策框架可能过于强调科学证据的重要性，而忽视了政治和经济因素的影响。这种简化可能导致政策制定者在实际操作中出现偏差，影响政策的效果。

此外，政策框架、理论和模型的实施往往需要大量的资源和时间，这在某些情况下可能成为政策制定的障碍。例如，一些政策框架可能需要建立专门的政策分析团队，或进行大量的数据收集和分析工作，这对于资源有限的地区来说可能并不现实。

### 七、未来政策制定的建议

为了提高健康政策制定的有效性，研究建议未来应更加重视政策框架、理论和模型的应用。首先，应建立一个专门针对健康政策的框架，以更全面地涵盖健康政策制定的各个方面。这个框架应结合现有的政策理论和模型，并针对健康政策的特殊性进行调整。

其次，政策制定者应更加注重政策内容和政策背景的分析，以确保政策的可行性和针对性。例如，在制定健康政策时，应充分考虑不同地区和群体的需求，避免政策一刀切的弊端。

此外，政策制定者应加强政策执行者的沟通和协调，以促进政策的顺利实施。这包括建立跨部门的协作机制，确保不同利益相关者之间的信息共享和资源整合。

最后，政策制定者应关注政策的反馈机制，以评估政策的效果并进行必要的调整。例如，可以通过定期的政策评估来了解政策在不同地区的实施情况，并根据评估结果进行优化。

### 八、结论

健康政策的制定是一个复杂且多因素影响的过程，需要综合考虑科学证据、社会背景、政治环境和制度性因素。尽管现有的政策框架、理论和模型在健康政策制定中具有一定作用，但它们的应用仍然存在局限。因此，未来应加强对健康政策制定过程的研究，探索更有效的政策框架和理论，以提高政策的可行性和影响力。通过更系统地应用这些工具，健康政策制定者可以更好地理解政策的形成机制，识别政策实施中的障碍，并制定更具针对性和有效性的政策，从而改善公共健康状况，提高政策的实施效果。