跨界环境影响评价中的域外政治代表模式与实践——基于《联合国欧洲经济委员会埃斯波公约》的实证分析

本研究聚焦《联合国欧洲经济委员会埃斯波公约》框架下跨界环境影响评价（TIA）中的域外政治代表机制。通过分析2016-2021年缔约国合规报告数据，发现该公约虽为域外行为体参与环境治理提供了重要通道，但在早期通知、公众决策参与及语言翻译机制等方面存在实践局限。研究成果对完善国际环境治理体系、保障跨境环境正义具有重要参考价值，为相关公约的优化实施提供了实证依据。

　　

随着全球化进程加速，重大基础设施项目产生的跨境环境影响日益凸显。传统环境治理体系面临严峻挑战：主权国家境内的开发活动可能对邻国生态环境造成显著损害，而受影响国民众却缺乏参与决策的法定渠道。这种跨境环境治理的缺位不仅可能引发国际争端，更违背了"不损害他国环境"的国际法原则。正是在这样的背景下，1997年生效的《联合国欧洲经济委员会埃斯波公约》成为首个正式规范域外行为体参与主权国家环境规划的多边环境协议，开创了跨界环境影响评价（Transboundary Impact Assessment, TIA）的制度先河。

尽管该公约已实施近三十年，但其实际运行效果和影响始终缺乏系统研究。学界普遍关注更具知名度的《奥胡斯公约》，而对埃斯波公约的实施状况、实践模式及其对域外政治代表机制的塑造作用了解有限。这种认知空白使得我们难以评估该公约是否真正实现了其核心目标——为跨境受影响公众提供与本国公众等效的参与机会。特别是在当前全球绿色能源转型加速、大型跨境项目激增的背景下，厘清埃斯波公约的实际效力显得尤为紧迫。

为解开这些谜团，Matthew Cashmore和Dmytro Skrylnikov开展了一项开创性研究。他们采用独特的合规报告分析法，系统收集了2016-2018和2019-2021两个报告期内所有缔约国提交的国家执行情况问卷数据。这些官方数据涵盖45个缔约方（包括国家和多边组织），提供了关于TIA程序数量、实施实践和挑战的第一手信息。研究人员通过表格化和电子表格工具对定性、定量数据进行交叉分析，特别关注早期通知、公众参与机制、语言翻译实践等关键环节的实施状况。

研究结果显示，埃斯波公约下的域外政治代表实践呈现出"量少质异"的特征。在数量方面，2016-2018年间共报告149起作为起源国发起的TIA程序，2019-2021年间为150起；而作为受影响国参与的程序分别为175起和211起。与欧盟成员国年均约6640起的国内环评数量相比，TIA程序仅占极小比例，表明公约提供的域外参与机会相对有限。

就项目类型而言，风力发电场成为最常触发TIA的程序类型（56起起源国程序，91起受影响国程序），这反映了绿色能源转型带来的新型跨境环境影响。其他高频项目包括大型采矿业（13起）、交通基础设施（11起）和集约化养殖项目（11起）。值得注意的是，核电站项目虽然数量不多（6起起源国程序），却引发了32起受影响国参与程序，显示该领域的高度敏感性和争议性。

4.2. 域外公众政治代表实践

公约要求为受影响国公众提供与起源国公众"等效"的参与机会，但实施情况参差不齐。在通知时机方面——这是开启域外代表机会的关键环节——多数缔约国（28个）在环评范围界定阶段进行通知，但仍有相当比例（16个）直到环评文件准备完成后才通知，违背了"尽早通知"的原则。更令人担忧的是，约半数缔约国在决定是否参与TIA程序时完全排除公众参与，仅由政府机构单方面决策。

公众表达意见的渠道呈现多样化特征：27个缔约国允许受影响公众直接向起源国提交意见；23个缔约国在受影响国境内组织咨询活动；18个缔约国允许受影响公众参与起源国境内的活动。这种多渠道做法虽增加了灵活性，但也可能因语言障碍、地理距离等因素影响实际参与效果。

后项目分析（Article 7）的实施尤为薄弱，仅6-7个缔约国报告开展了相关实践。这意味着对项目实际运营阶段的跨境监督几乎缺失，严重限制了域外政治代表的持续性和有效性。

4.3. 第五条下的域外政治代表

关于缔约国间正式协商机制，数据显示18个缔约国在国内立法中确立了强制性跨境协商规定，但10个缔约国仅设非强制性规定，6个缔约国完全缺乏相关立法保障。协商形式以书面沟通为主，面对面会议较少，可能影响协商深度和效果。

4.4. 语言和翻译实践

语言翻译机制的缺失成为实现"等效参与"的最大障碍。14个缔约国将全部环评文件翻译成英语，但仅4个缔约国翻译成受影响国语言，20个缔约国选择部分翻译。这种依赖英语作为通用语言的做法，虽然实用，却可能对非英语国家公众构成参与障碍。多个缔约国报告了翻译实践中的具体困难：技术术语翻译准确性难以保证、小语种翻译资源匮乏、处理大量外语公众意见的行政负担过重等。

研究表明，埃斯波公约在推动域外政治代表方面取得了重要但有限的进展。其最大贡献在于为跨境环境民主提供了制度框架，特别是在核能等高风险领域打开了参与空间。然而，实施过程中的诸多缺陷——包括通知时机延迟、公众决策参与不足、后项目分析缺失，以及最关键的语言翻译机制不完善——严重制约了"等效参与"原则的真正实现。

这些发现揭示了国际环境治理中的一个深层矛盾：即使建立了先进的制度框架，若缺乏详细的实施规范和充足的资源支持，仍难以实现真正的跨境环境正义。动态规制模式虽然提供了灵活性，但也为缔约国留下了过多的自由裁量空间，导致实践中的不一致性和保护水平差异。

研究结果对当前环境治理发展趋势具有警示意义。在全球加速推进绿色能源转型、大型基础设施项目激增的背景下，各国政府面临加快项目审批的压力，这可能进一步边缘化公众参与权利。埃斯波公约的实施状况提醒我们，在追求效率的同时，必须坚守环境民主的基本原则，否则可能以牺牲环境正义为代价。

该研究为未来相关研究指明了三个重点方向：一是深入考察特定部门或国家的实施细节，特别是通知决策机制和实际参与效果；二是从环境正义角度分析公约对域外行为体的赋权/去权效应；三是评估域外政治代表对最终决策的实际影响程度。这些研究方向将有助于我们更全面地理解跨境环境治理的复杂 dynamics，为构建更加公平有效的国际环境治理体系提供科学依据。