科学信息在森林政策制定中的影响力研究——基于德国森林生态系统服务付费（PFES）案例的权力视角分析

本文推荐研究人员针对科学信息在森林政策决策中影响力有限的问题，以德国森林生态系统服务付费（PFES）为案例，创新性地将科学信息与强制力、激励措施和主导信息等权力要素并列分析，提出了“聚焦利益”和“聚焦影响力”新概念，通过定量方法揭示不同政策议题下各行动者的差异化影响力模式，为提升科研政策转化效能提供了理论框架与实践路径。

　　

在全球气候变化加剧的背景下，森林作为重要的碳汇和生态系统服务提供者，其管理政策制定过程中科学证据与政治决策的关系一直备受关注。虽然森林科学研究产生了大量科学信息，但这些知识在政策转化过程中往往影响力有限。德国近期通过的气候适应性森林管理付费项目（PFES），为分析科学信息在政策决策过程中的实际作用提供了难得的研究案例。这个项目首次以立法形式确立了政府对森林生态系统服务的长期付费机制，为研究科学知识如何最终转化为政策输出提供了理想样本。

为了系统分析科学信息在政策制定过程中的作用机制，研究人员采用了创新的理论框架和方法论。研究基于增强型行动者中心权力（ACP）框架，将政治影响力分解为四个可量化要素：强制力（coercion）、（负）激励（(dis-)incentives）、主导信息（dominant information）和科学信息（scientific information）。通过文档分析、参与式观察和利益相关者立场文件分析等方法，对17个关键政策行动者在三个核心争议议题上的影响力进行了系统评估。研究特别引入了"聚焦利益"（focused interest）和"聚焦影响力"（focused influence）新概念，建立了政策议题特异性分析模型。

研究首先通过理论框架构建，明确了科学信息与权力要素的区别与联系。科学信息被定义为可验证的、基于学术能力产生的知识，而主导信息则指那些无法被其他行动者验证的信息。这种区分使得科学信息在政策过程中的独特作用能够被单独评估。

在方法论方面，研究采用了多源数据三角验证策略，包括科学文献分析、行动者行为经验数据和自我表述材料，以及长期参与式观察。通过对2011-2022年间约350份文档的分析，研究人员建立了行动者利益图谱和影响力评估指标体系。

4.1. 不同议题下的多样化政治影响力

研究结果显示，在所有三个政策议题中，科学信息的影响力都相对较弱。在CO₂议题中，科学信息的激活度仅为1.80，是四个影响力要素中最低的。相比之下，主导信息的影响力最为突出（4.36-4.50），表明政策讨论更多基于不可验证的专业主张而非科学证据。强制力要素在CO₂议题中表现最强（3.34），反映了政府在此议题上的强势干预。

4.2. 行动者群体间的差异化政治影响力

不同行动者群体在不同议题上展现出显著的影响力差异。政治政党在CO₂议题上影响力最大（5.23），而联邦部门在自然保护和气候韧性议题上占据主导（3.85和3.57）。森林利益团体在所有议题中都保持重要影响力（3.00-3.55），其影响力主要体现在专业知识和传统管理经验方面。

4.3. 部门在科学信息方面的领先地位

联邦部门在科学信息运用方面表现突出，特别是在CO₂和自然保护议题上（0.63和0.82）。这种优势主要源于农林部（BMEL）和环境部（BMUV）下属的雄厚科研机构资源，如Thünen研究所和联邦自然保护局（BfN）。森林利益团体在气候韧性议题上的科学信息运用甚至超过政府部门（0.91），体现了其与科研界的紧密联系。

4.4. 自然保护部门未占据科学主导地位

令人意外的是，自然保护政策部门在科学信息运用方面明显弱于林业部门。在三个议题上，林业部门的科学信息影响力值（0.92-1.41）都显著高于自然保护部门（0.26-0.52）。这一发现挑战了传统认为自然保护部门更依赖科学信息的观点。

研究结论表明，科学信息在森林政策制定过程中的影响力相对有限，且高度依赖于具体的政策议题和行动者特征。权力要素（强制力、激励和主导信息）在政策决策中发挥着比纯科学信息更重要的作用。这一发现对理解科学知识向政策转化的机制提供了重要启示。

讨论部分深入分析了理论意义和实践启示。与倡导联盟框架（ACF）等现有理论相比，增强型ACP框架能够更精确地捕捉科学信息与权力要素的互动关系。研究发现，行动者的影响力具有显著的议题特异性，没有一个行动者能在所有议题上保持同等程度的影响力。

实践意义上，研究建议科研人员需要更有策略地识别和联盟具有政治影响力的行动者，以提升科学信息的政策转化效率。对于德国的具体情况，研究发现林业部门在科学信息方面具有相对优势，而自然保护部门需要加强森林相关科研能力建设。

该研究的创新性在于首次将科学信息作为独立的政治影响力要素进行量化分析，并建立了议题特异性的影响力评估模型。这不仅为森林政策研究提供了新视角，也为更广泛的环境政策研究提供了可借鉴的方法论框架。研究结果强调，提升科研政策影响力不仅需要产出的科学质量，更需要深入理解政策过程中的权力 dynamics 和行动者的战略行为。