基于零废物指数的城市固废管理效能评估——重庆市的探索实践与治理创新

本文针对“无废城市”（ZWC）建设中缺乏实时、量化评估工具的难题，研究人员开发了一套包含15项指标的“零废物指数”（ZWI）体系，并在重庆市41个区县开展实证研究。结果显示，全市ZWI评分在两个季度内提升12%，有效识别了农业废弃物资源化、公共机构节能等优势领域，以及工业固废管理、建筑垃圾合规处置等薄弱环节。该研究为城市尺度的固废治理提供了可复制的实时评估框架，对推动“无废城市”建设的科学决策具有重要意义。

　　

随着全球人口增长和经济扩张，固体废物产生量持续攀升。据世界银行预测，到2050年全球废物量将达到34亿吨，对环境和公共健康构成严重威胁。在此背景下，“无废城市”（Zero-waste City, ZWC）作为一种创新的城市发展模式，旨在从源头减少固废产生、最大化资源回收并最小化环境影响。中国作为全球最大的固体废物产生国，每年新增固废超过100亿吨，历史堆存量更高达600-700亿吨，面临严峻的治理挑战。

2018年，中国国务院发布《“无废城市”建设试点工作方案》，在包括重庆主城区在内的16个城市和地区启动试点。截至2021年底，已有100多个城市将“无废城市”建设纳入“十四五”规划议程。然而，由于缺乏统一、实时的量化评估工具，各地在推进过程中难以全面衡量实施效果，也无法通过数据反馈机制支持动态决策调整。传统的评估体系多基于生命周期评价（LCA）或城市代谢理论，虽然全面但计算复杂，难以作为政府日常管理的实用工具。此外，现有指标系统存在数据缺口、方法不统一、透明度不足等问题，制约了监管效能的提升。

为解决上述问题，重庆市固体废物管理中心的研究团队开发了一套“零废物指数”（Zero-waste Index, ZWI）系统，并在重庆市41个区县进行了实证应用。重庆作为中国西南地区的超大城市，面积8.24万平方公里，人口超过3000万，下辖41个区县，存在显著的社会经济差异和基础设施不均衡问题，是检验ZWI系统适用性的理想案例。

研究团队通过德尔菲法（Delphi method）确定了ZWI系统的指标权重，体系包含15项指标，涵盖工业、农业、建筑、生活垃圾、塑料治理、节能减碳和公众获得感等7个主题类别。指标选择遵循四大原则：清晰可定义、统计可靠性、可量化可比性以及政策相关性。其中8项指标按年评估，1项半年度评估，6项季度评估，确保了数据的实时性和动态反馈能力。

在指标评分方面，研究采用分层评分框架，将表现分为a、b、c三个等级，对应未来领先水平、中期目标和当前基线标准。评分采用四级序数尺度（I-IV级），通过基线分加绩效增量的复合计算方法，确保评分既反映绝对水平也体现相对进步。

研究团队收集了2024年第二和第三季度的数据，对重庆市41个区县的ZWI表现进行了全面评估。结果显示，全市ZWI平均分从第二季度的75.73±8.53提升至第三季度的84.53±6.87，增幅达12%，所有区县均呈现进步趋势。表现最好的区县得分超过90分，比全市平均高出14-23%，而表现最差的区县得分低于平均值13-22分。

从具体指标看，重庆市在秸秆综合利用率、畜禽粪污资源化利用率、农村生活垃圾分类覆盖率、市政垃圾回收率、农膜回收率和公共机构节能评分等6项指标上表现突出，平均得分率超过80%。这反映了重庆在农业循环性、城乡垃圾协同治理和机构低碳转型方面的系统优势。

然而，研究也发现了明显的薄弱环节：绿色工厂建成率、建筑垃圾合规处置率和一次性塑料制品合规率等3项指标在区县间差异显著，部分区县得分为零，全市平均得分率仅28-52%。特别是在工业固废产生强度方面，重庆为0.34吨/万元，虽优于全国平均的1.02吨/万元，但仍落后于长三角和珠三角地区（许多城市低于0.3吨/万元）。

研究进一步按功能区域分析了ZWI表现，将重庆划分为中央城区、西部地区、东部地区、东北地区和东南地区五大功能区。中央城区作为国家首批“无废城市”试点区域，基础设施完善、经济结构以服务业和先进制造业为主，ZWI得分领先，第三季度平均达90.84分。而东南地区和东北地区因工业基础薄弱、生态保护要求高、启动时间晚等因素，整体表现相对滞后。

东南地区作为重点生态保护区，经济规模小，第二产业占比低，绿色工厂和星级绿色建筑发展基础弱，相关指标得分率低于50%。同时，部分区县危险废物产生量小，企业往往选择现场贮存而非及时处理，导致工业危险废物处置率得分较低。此外，该区域少数民族聚居，语言沟通障碍也可能影响“无废”理念的传播和接受度。

东北地区多为老牌贫困山区，工业基础薄弱，大型高科技企业稀缺，绿色工厂建成率仅2.35%，远低于全市平均的3.33%。虽然星级绿色建筑比例接近全市平均的49.51%，但区县间差异巨大：两个区县达到100%，而另外两个区县得分为零，反映出发展不平衡问题。

东部地区工业固废产生强度高达0.93吨/万元，远高于其他区域，这与其化工、黑色冶金和矿物加工等主导产业的高废物产生特性相关。同时，该区域一次性塑料制品合规率也相对较低，反映出县级监管部门对市场主体的引导和监管力度不足。

西部地区主要问题在于新建民用建筑中星级绿色建筑占比低，这与该区域新建建筑规模有限直接相关，限制了绿色建筑技术的推广应用。

从“无废城市”建设的部门维度看，重庆市在农业部门和节能减碳方面成效显著，各区县得分高且相对均衡。而建筑和塑料治理部门尽管在第三季度有显著改善，但仍存在较大波动。中央城区在所有部门都保持领先，但工业和公众参与方面仍需加强；东南地区在大多数部门表现相对较弱，仅农业和能源相关指标表现尚可。

ZWI系统的实施不仅实现了绩效评估功能，更成为了有效的治理工具。通过将评分结果纳入生态绩效报告体系并在官方媒体公布，显著提升了区县级政府对“无废城市”建设的重视程度。各区县积极分析15项指标得分，识别绩效差距，将指数结果与具体实施任务相衔接，及时调整工作重点，制定精准干预策略。

例如，HC区农村生活垃圾分类覆盖率在第二季度仅为78%，得分0.92/6.00。通过整改垃圾收集点、强化分类收运体系，该指标在第三季度提升12%，得分增至4.00。全市建筑垃圾合规处置率从第二季度的51.10%大幅提升至第三季度的88.07%，得分从1.97/5.00提高到4.43/5.00。这得益于各区县开展的专项检查和整改行动，以及市级数字化监管平台运用大数据、人工智能和车辆GPS追踪技术发现的违规行为及时处理。

ZWI系统还促进了固废数据质量的提升。由于指标评分与行政绩效挂钩，区县政府和市级部门都采用了更严格的数据核查和报告机制，有效减少了误报和 manipulation（操纵）现象。以建筑垃圾回收率为例，重庆制定了针对性的定义和统计规范，明确为工程垃圾、装修垃圾和拆除垃圾的回收比例，为区县数据收集提供了明确指导，促使19个区县改善了建筑垃圾统计体系。

尽管ZWI系统在实践中发挥了积极作用，研究也指出了其面临的挑战。权重分配过程依赖专家判断和部门管理人员意见，主观性强，可能影响评分的客观公正性。部分指标的分级评价标准阈值设置偏低，最高得分等级未达到国家或先进地区标准，难以激励区县追求更高绩效水平。

针对这些问题，研究建议采用熵权法、层次分析法（AHP）或机器学习辅助优化等数据驱动方法完善权重分配；调整分级评分标准，使其更贴近国家基准和领先实践；建立动态评分机制，根据整体表现趋势适时调整标准。作为政策导向的管理工具，ZWI系统应根据应用效果动态调整指标：及时增加能准确反映固废管理绩效的指标，修订或删除操作性差或测量性弱的指标。

随着中国进入“十五五”规划期，ZWI系统有望成为跟踪“无废城市”进展、指导适应性干预、支持证据型政策制定的功能性机制。通过进一步细化和深化数字集成——特别是跨部门数据共享和平台化监测——ZWI可被制度化地纳入国家“无废城市”建设绩效评估体系，增强其在多层次治理和长期政策协调中的作用。

该研究开发的ZWI评估框架为区县级“无废城市”建设进展提供了实用的评估工具，整合了结构化指标体系、分层评分标准和加权聚合方法，实现了量化、可比和实时的绩效评估。在重庆这个具有复杂地域和治理结构的超大城市的实证应用，证明了该框架的实用性。研究结果既揭示了重庆在农业和生活垃圾资源化利用、公共机构节能等方面的优势，也指出了工业固废减量、建筑垃圾管理、绿色工厂发展、塑料污染控制和星级绿色建筑推广等领域的不足。ZWI系统的实施还支持了更加结构化和响应性的治理，通过将指数结果纳入绩效评估和公开报告，增强了地方问责制，鼓励了基于证据的决策。研究为城市尺度的固废治理提供了可复制、可扩展的评估方法，展示了精心设计的指数系统如何支持数据 informed（基于数据的）固废管理，增强政策响应能力，并为其他城市和国家推进零废物转型和更广泛的可持续发展目标提供了宝贵参考。