全球生物经济政策工具比较分析：政策组合特征与校准对可持续发展的影响

本文对全球50个国家78份政府生物经济政策文件进行了系统分析，聚焦政策工具类型、密度、平衡与校准。研究发现，生物经济战略以促进创新的经济（资助研发）和节点（信息与合作）工具为主导，环境监管工具稀缺，且工具校准程度普遍较低，揭示出现行政策更侧重议程设置而非可操作实施，可能制约其实际效力。

　　

1. 引言

过去二十年间，生物经济（bioeconomy）概念在全球政策制定与研究领域获得显著关注。生物经济通常被理解为涉及生物过程、资源与产品开发与应用的经济活动集合，其核心领域包括促进生物技术发展和支持生物基产品（如生物燃料、生物化学品或生物塑料），旨在替代化石基或化学合成产品。尽管学术研究已对国家生物经济政策的目标和愿景进行了系统比较，但对用于推广这些愿景的政策工具（policy instruments）却关注甚少。政策工具作为实现政策目标的技术或手段，对政策实施的成败至关重要，尤其在于工具组合（instrument mix）的平衡与校准（calibration），因为复杂的政策目标只能通过多样化政策工具的组合来应对。现有关于生物经济政策工具的文献多集中于个案研究或小样本比较，缺乏对大量案例中政策工具元素与组合特征（如工具类型选择、平衡性或校准水平）的系统分析。为填补这一研究空白，本研究对来自50个国家78份政府生物经济政策文件进行了全面分析，旨在识别所述政策工具并评估其普遍性、密度、工具类型选择、平衡性及校准程度。

2. 政策工具特征的概念化

理解政策工具化需要分析政策工具及其在具有多目标和多工具的政策组合中的结合。本研究运用四个成熟概念：工具类型、工具密度（instrument density）、工具平衡（instrument balance）和工具校准。工具类型方面，研究基于强制程度、政府资源与机制或目标群体动机改变等标准，将工具分为五类：信息型（informational）、合作型（cooperative）、经济型（economic）、监管型（regulatory）和管理型（administrative）。信息型工具通过说服、知识传递和理性论证影响集体行动；合作型工具促进政策制定者与利益相关者之间的协作；经济型工具运用经济激励与抑制手段影响行为；监管型工具利用政府法律权威规定或禁止特定行动过程；管理型工具则试图（重新）组织行政机构与流程以制定、实施和监测公共政策。工具密度捕捉政策组合中观察到的个体政策工具数量，用于评估政府干预的广度、规模、渗透性和雄心。工具平衡描述不同工具类型中政策工具的分散情况，平衡的工具组合对处理高度复杂问题（如生物经济发展）尤为重要。工具校准涉及个体工具的规范或“设置”，例如税率或产品标准的具体要求，其多个维度（如实施者、资金、目标群体、程序等）的指定程度可作为政策设计严肃性的指标。

3. 研究设计

为评估全球生物经济相关政策文件中阐述的政策工具特征，研究对50个国家78份政策文件进行了系统质性-量化内容分析。文件选择基于直接和全面捕捉各国当代生物经济导向的标准，包括16个国家发布的生物经济战略（即明确致力于推广整体生物经济的战略）以及未有生物经济战略国家的所有相关文件（如专注于生物技术、生物质、生物燃料等主要领域的政策）。样本中，58份文件来自高收入或中高收入国家，整体生物经济战略、生物技术（19份）和生物能源（16份）政策是最常见的文件类型。样本中超过四分之三的文件发表于2010年后，半数在2015年后发布。通过定性内容分析，研究识别出所有观察到的政策工具，生成包含71种政策工具子类型的编码方案，归入五大工具类型，并对每种工具的八个校准维度（实施者、资金、实施伙伴、时间框架、目标群体、程序、内容和目标）进行二进制编码（指定与否）。所有文件使用MAXQDA 2022系统编码，共识别2978个工具观察值。工具密度通过不同工具的数量捕捉；工具平衡通过不同工具子类型数量、不同工具类型数量及Gini-Simpson指数（反映随机选择两个工具属于不同类型的概率）测量；校准程度则通过指定维度的数量评估。

4. 结果

4.1. 生物经济政策文件中的政策特征

政策工具陈述平均占文本的23.1%，其余部分主要分配于政策目标及理由。工具密度方面，平均每份政策文件包含38个 distinct 政策工具观察值，但变异广泛（1至189个）。经济工具最为突出（平均16个），其次是管理工具（10个）、信息工具（7个）、监管工具（6个）和合作工具（5个）。信息与合作工具（即节点工具）合并为第二大类别（平均12个）。最常见工具子类型包括研究项目资助、试点示范厂建立、进度监测程序、国际伙伴关系创建、公共教育计划、市场情报计划、媒体活动、通用监管陈述、标准证书标签制定、科学与产业合作促进等。工具平衡上，平均文件覆盖4.3种工具类型，75%以上文件至少包含四种工具类型，多数包含所有五种。但工具子类型水平，平均文件仅覆盖71种子类型中的18种，Gini-Simpson平衡指数为0.62，显著低于可再生能源政策组合中测得的0.8-0.9值。工具校准方面，平均55%的工具观察值至少有一个校准维度被指定，但近半数工具无任何校准规范。平均每个工具仅在一个校准维度被指定，即使对于有校准的工具，多维度阐述也罕见。实施者负责方在30%案例中被指定，其他维度均低于15%，可衡量目标、实施伙伴、资金和程序规范尤为稀少。校准份额在不同工具类型间无显著变化。

4.2. 按文件类型、地区和时间分解政策特征

按文件类型（生物经济战略、高科技政策、生物能源政策及其他）分解显示，高科技和生物能源战略往往分配更多文本空间于政策工具，且比整体生物经济战略更校准，反映部门战略阐述更具体政策。整体生物经济战略平均命名最多工具，但工具平衡略高（无统计显著性）。按作者机构类型（多部门/政府整体、经济/工业/能源部门、科学/技术/创新部门、农业部门）分解，农业部门得分普遍较低，但差异均无统计显著性，表明生物经济相关工具设计跨机构相对一致。按收入组（世界银行高收入组标准）分解，高收入国家文件工具相关文本份额显著较低，工具校准指定也更少，可能与其整体生物经济战略比例较高（81%）相关。非高收入国家较高值主要由新兴经济体驱动，或指示其政策雄心更高。高收入国家在管理、信息和合作工具上份额较高，低收入国家在经济和监管工具上份额较高，但差异均不显著。工具密度、校准份额和工具平衡间无明确关系，策略工具数量多未必更平衡，工具少未必更校准。工具类型相对普遍性显示，不同文件类型间无实质差异，也无系统时间模式。

5. 讨论

经济工具（尤其是促进研发、商业和创新的工具）和节点工具在政府生物经济战略中的主导地位，证实了先前案例研究结果，体现了生物经济治理作为促进技术和知识基于创新与经济增长的便利化技术导向网络治理特征。相反，监管工具，特别是环境监管，在战略文件中罕见，与生物经济发展和可持续原则协调所需监管缺乏的研究发现一致。这可能源于生物经济政策与其他政策领域（如农业、能源、林业或环境政策）的互动及部门分工，环境监管通常属环境部门职权，而非生物经济战略主导作者或核心参与者，导致监管内容在生物经济领域较少突出。工具组合与创新而非环境政策的亲和性，反映了国家通过支持研究与行业提升国家竞争力的竞争状态理念或新重商主义方式，国家在促进创新和经济增长中扮演主动角色，而监管工具常受限或选择性强加以避免约束工业发展。工具平衡的中等值（平均Gini-Simpson指数0.62）指示政策制定潜在问题，鉴于生物经济战略常跨越多部门且目标多样，更高平衡值预期被期待。工具平衡缺失可能源于制度孤岛持续存在或样本中包含部门特定战略。经济与节点工具主导及监管工具缺乏，反映了国家与主要目标群体间 mostly 支持性关系，但在缺乏稳健监管框架下，可能引发对更广泛社会或环境利益保护的担忧。工具密度平均每战略38个工具，显示相对高水平政策活动，但数字需谨慎看待，因变异大且工具实施不确定。多数工具未清晰校准，证实生物经济战略模糊性特征，策略文档可能主要起议程设定、协调或信号功能，而非提供详细实施计划，导致潜在实施问题。校准弱质可能源于战略作为政策周期早期高层文件故意抽象、政治妥协需求或战略形成方式差异（自上而下规划或自下而上渐进过程）。

6. 结论

生物经济进步基于生物过程开发新产品和可再生资源替代化石资源，一直是技术创新、经济增长或环境可持续性不同侧重竞争愿景的对象。生物经济发展步调、范围和方向深受公共政策与治理影响。政府生物经济战略清晰表达了愿景与政策制定间链接。对78份50国政府生物经济政策文件中政策工具陈述的分析，促进了理解应对生物经济的政策组合。分析发现经济与节点工具（强调研发、商业与创新促进）高普遍性，环境监管工具稀少，生物经济战略中工具组合多类似创新而非环境政策，指示环境利益在政策领域影响小或生物经济与环境政策制度分离。尽管许多政府生物经济战略文件显示高工具密度，工具平衡常低，工具校准多未或最小化指定，延伸了早期案例研究生物经济战略常偏向自愿和激励工具且提供少实施指导的发现。战略中常不平衡工具组合指示新重商主义治理概念盛行，聚焦国内研究、创新与商业支持的“竞争状态”。工具陈述普遍低特异性可能反映这些战略文档 mostly 象征功能、目标与通用意图沟通、异质政策制定者和利益相关者间达成精细共识困难或故意战略模糊。同时，需认识到许多分析文档具战略性质，战略文档常起议程设定、协调或信号等更广功能，而非提供详细实施计划。但经济与节点工具主导结合有限校准与平衡，暗示战略文档强调雄心而非可操作政策框架设计风险。更刻意纳入监管工具及更清晰规范，可助转化战略目标为操作指导支持实施。分解分析凸显跨战略类型和收入组相关情境差异：部门战略（生物技术与生物能源）往往提供比整体生物经济战略更校准具体工具，后者更宽泛愿景导向；新兴经济体常比高收入国家更注重工具规范，后者战略更抽象校准更少，指示生物经济作为发展议程一部分情境中战略可能采取更操作导向，而高收入设置中生物经济目标政治竞争似乎偏好更象征和少详细表述。这些差异强调评估生物经济战略在形塑政策组合中角色时考虑国家与部门情境的重要性。进一步研究需更好理解这些文档功能与效应及生物经济政策组合模式与变异出现原因，联系政策战略文献中情境因素，大中样本比较和深度案例研究均有价值。未来生物经济政策组合分析受益于更细化工具校准操作化，如Schaffrin等或Grohmann与Feindt建议，以评估政策组合连贯性、一致性和 congruence。鉴于政府生物经济战略中具体工具校准普遍缺乏，未来研究应考察生物经济政策工具是否及如何实施，及本文提示工具组合不平衡是否在纳入其他相关来源和政策文件分析后仍盛行。此类研究将助弥合战略愿景与政策执行间差距，支持开发既可操作又有影响的生物经济政策。