社会工作者国家注册：整合行动法案——从南澳大利亚实践看专业身份与监管路径的全球镜鉴

本综述深入探讨了社会工作者国家注册（National Registration）的战略意义与身份认同困境，聚焦于将社会工作纳入澳大利亚健康从业者监管机构（AHPRA）管理的国家注册与认证计划（NRAS）所引发的争议。文章通过分析英格兰从专门监管转向外部健康监管（及回调）的经验，警示将社会工作简单归类为联合健康（Allied Health）可能削弱其“社会性”本质。南澳大利亚《2021年社会工作者注册法案》的实践为全国性注册提供了关键范本，强调需构建符合社会工作多元角色与社会正义使命的独立监管体系。

　　

ABSTRACT

随着立法确立社会工作者注册制度，南澳大利亚在监管高风险弱势群体工作方面获得领先机遇。国家注册一直是澳大利亚社会工作界的核心目标，旨在确保一致性与聚焦连贯性。本文通过将社会工作定位为联合健康专业（从而与AHPRA管理的NRAS对齐），探讨国家注册的案例，并借鉴英格兰从专门监管转向外部监管（及回调）的经验，指出采用联合健康身份可能给社会工作专业带来重大风险，因此呼吁对AHPRA作为“唯一现实选项”的主张进行审慎评估。

IMPLICATIONS

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  当前南澳大利亚的社会工作者注册为专业带来重要机遇与挑战。
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  如何监管及由谁负责监管是该专业的关键问题。
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  注册决定对社会工作身份具有深远影响，尤其是其作为根植于“社会性”的专业独特性。

专业监管与南澳大利亚的先行实践

专业监管通过确保仅合格且经验丰富的人员注册为社会工作者，聚焦公众安全与福祉，促进高标准的能力与行为。南澳大利亚《2021年社会工作者注册法案》立法设立了社会工作者注册委员会（SWRB），以监管社会工作者，其启动日期待定。该法案使南澳大利亚能够引领对社区中最脆弱人群的高风险工作监管，向服务接受者及公众传递信息：他们有权获得由合格、有能力和负责任的专业人员提供的高质量服务。

南澳大利亚体系的建立使国家注册前景更加具体，为其他澳大利亚州和地区提供了重要范例或测试案例。本文特别关注将社会工作战略定位为联合健康专业，为其纳入由AHPRA监管的成熟监管基础设施铺平道路。在思考这种身份合并对社会工作的影响时，评估了AHPRA作为澳大利亚社会工作者注册可能解决方案的相对优点。

国家注册的论据

澳大利亚社会工作者协会（AASW）领导了国家注册的呼吁，援引公共保护、专业质量与问责制以及劳动力流动性等多重理由。认识到自我监管的局限性（尤其是会员率较低），AASW特别倡导将社会工作纳入由AHPRA管理的NRAS。AHPRA负责监管澳大利亚16个健康专业，其工作受各州和领地通过的《健康从业者监管国家法律》指导。

澳大利亚社会工作教育负责人理事会（ACHSWE）长期倡导国家注册，但其对AHPRA作为社会工作监管机构适当性的立场随时间变化。例如，ACHSWE在2011年5月致信澳大利亚卫生部长，敦促将社会工作纳入NRAS，认为社会工作者在私人、公共和社区健康环境中提供各种健康服务，并应因其知识、技能和对医疗服务的重大贡献得到认可。

2020年澳大利亚高等教育资助拟议变更（尤其影响社会工作教育）引发了关于社会工作框架的辩论。Tehan提案旨在通过减少预期就业增长和需求领域的学生贡献，“激励学生做出更与工作相关的选择，从而培养更 ready 的毕业生”。在随后的公众咨询中，利益相关者强调社会工作毕业生本质上是“工作就绪”的，且社会工作应为资助目的与联合健康对齐。

Papadopoulos批评ACHSWE回应拟议变更时 renew “其长期努力将社会工作实践重新框架为‘联合健康’”，认为这种框架可能削弱其“与其他人力和社区服务的更广泛联盟，及其在社会科学和人文学科的基础知识库”。ACHSWE时任主席Beth Crisp反驳这些主张，指出确保脆弱人群获得合格社会工作者的“道德必要性”，并认为追求“与人文学科和社会科学的更紧密对齐”可能使社会工作教育面临“更不稳定的未来”。

然而，在2024年12月致AASW的信中，ACHSWE现任主席Wendy Foote断言理事会不支持由AHPRA作为国家联合健康监管机构监管社会工作者，认为社会工作是“范围远广于联合健康的专业”，并强调任何监管系统必须捕捉这种广度与深度。因此，尽管倡导国家注册已久，但如何实现以及如何定位社会工作的问题远未解决。

社会工作：联合健康专业？

AASW通过NRAS呼吁国家注册社会工作者基于将社会工作定位 within 联合健康。在将社会工作描述为“澳大利亚最大的联合健康专业之一”时，AASW认为社会工作者“应受到与其他医疗专业人员相同的高标准约束”。为此，在其向参议院社区事务参考委员会关于“AHPRA及相关实体在《健康从业者监管国家法律》下注册和通知管理”的调查提交中，AASW认为将社会工作者排除在NRAS之外导致澳大利亚从业者监管碎片化。强调社会工作与其他联合健康专业的相似之处，他们指出社会工作者是“少数指定的有资格根据联邦医疗保险计划为人们提供私人心理健康服务的联合健康群体之一”。

尽管不存在“普遍接受”的联合健康专业定义—— nor 共识 on 所涵盖的专业——联合健康专业人员被相关 peak body 识别为“不属于医疗、牙科或护理专业的健康专业人员”，但具有“预防、诊断和治疗一系列病症和疾病的专门知识”。然而，正如前文所示，社会工作与联合健康的对齐备受争议。社会工作者受雇于许多不同的角色、领域和设置。此外，社会工作实践远超出直接服务提供——或“直接患者护理角色”——包括与“个人、家庭、伙伴关系、社区和群体”的工作，涵盖“研究、社会政策制定、行政管理、咨询、教育、培训、监督和评估”等多种能力。

澳大利亚社会工作遵循国际社会工作者联合会（IFSW）的全球定义，将社会工作（部分）描述为“一个基于实践的 profession 和学科，促进社会变革与发展、社会凝聚力以及人民的赋权与解放”。IFSW明确引用结构性压迫和“相互关联的历史、社会经济、文化、空间、政治和个人因素”作为社会工作的核心关注点，这凸显了社会工作身份和价值基础与许多医疗专业和设置的“个体化、医疗化和去政治化”焦点之间的长期张力。个体化的服务用户需求构建，例如，“分散对其社会背景的注意力 [并] 破坏解决不公正社会条件的社会响应”。这并非贬低许多社会工作者在医疗保健中的重要角色， nor 他们挑战主导生物医学话语的努力，而是反驳健康（或联合健康）为社会工作专业提供自然家园的观点；社会工作者可能选择作为联合健康专业人员在联合健康环境中工作，但两者之间的关系既非必然也不舒适。

那么，社会工作是什么？

社会工作者在广泛的环境中工作，承担各种角色，负有多样责任。这或许是社会工作最 defining 的特征及其最大优势。在某种意义上，社会工作无法 pinpoint——不是由其所做而是由其渴望定义——并深受其背景塑造。例如，Healy认为社会工作的目的是动态而非静态的，在制度背景中构建，并与“实践的社会经济、文化和历史背景”及服务用户需求和期望相关，以及流行的“哲学观点、实践理论、价值观和信念”。因此，社会工作缺乏与其他专业相关的“共同知识基础”和“主要制度基础”，这与其广泛活动一起 further 复杂化 efforts neatly 定义它。

Payne将社会工作框架为 socially constructed 也很重要，强调实践中社会工作的迭代性质——即社会工作者所做的“是或成为社会工作”。那么，社会工作者所做塑造了对社会工作是什么的概念化；正如Payne所说，“人们看到和经历的社会工作影响他们对它是什么的理解”。这强调了无背景叙述社会工作的局限性，以及 coherent 价值基础和身份对于将实践中社会工作的 multiple strands draw together 的重要性。例如，Olson等人指向社会正义原则， long “被 embrace 为社会工作的核心使命”，构成“专业的组织价值和道德责任”。作为AASW确定的三个核心原则之一，社会正义代表社会工作者的关键义务，“为社会 generally 和与他们工作的人 promote and uphold”。

然而，对社会正义的承诺并非社会工作独有——正如Whelan观察到的，社会工作是众多社会正义导向专业之一—— nor 澳大利亚社会工作独有，如IFSW全球定义所反映。此外，社会工作内部存在相当大的“概念清晰度”缺乏 regarding 什么构成社会正义——尤其是这在实践中意味着什么——这仍然是阐述共同社会工作身份的重要障碍。Long等人指向社会工作“内部叙事”的方式——部分基于其被“误解、媒体中 misrepresent 和 undervalue”的看法——限制了其社会行动和影响力的潜力。作为一个 long “struggle 与其专业身份”的专业，Long等人认为这种看法削弱了社会工作者带入实践的 agency，同时约束了社会工作“断言其在社会中更广泛角色”的能力。

名称本身（社会工作）代表思考社会工作的基本起点——它是什么以及如何与其他专业区分。正如Ife等人 argued，其“与社会的工作”和对“人性社会方面”的强调不仅区分社会工作而且是其最大优势。学者如Whelan highlighted 社会工作“ expansive 理论基础”和“ broad 社会科学资源 corpus”在 constantly evolving 世界中的 critical 价值。重要的是，社会工作中的“社会”承认其基于社会政治以及关系的重要性，并需要“反对新自由主义叙事的个人主义”。在这种背景下，将社会工作纳入联合健康 presents 社会工作专业的真实风险；其身份、完整性和未来。

为何监管社会工作者？

社会工作是否应成为澳大利亚注册专业的问题已 debate 数十年，出版物提出赞成和反对的论点。澳大利亚社会工作者注册的 conflicting views 或许并不令人惊讶，因为迄今为止它 largely 仅存在于抽象中。然而，专业注册倡导者强调共享且清晰阐述的原则和价值基础的重要性， enabling 公共保护所需的透明度和问责制：“这对用户、公众和其他专业人员很重要，他们可以看到和知道应该期望什么，以及如果出现问题该怎么办。它提供可预测性和一致性，因为那种透明度，并 enable 对违反这些准则的人采取制裁。”认为这对社会工作这样的专业尤其关键，既因为“我们在如此 contested values 的领域工作”，也为了确保社会工作“与许多其他专业群体处于平等地位”。因此，而不是服务、系统和组织的监管，注册关注个体社会工作者、其实践和行为的监管。监管服务的其他——或许次要——功能包括服务改进的潜力、专业地位保护以及进而增强社会工作者招聘和保留。

在南澳大利亚奠定基础

南澳大利亚社会工作者注册的建立主要归功于个别议员——包括部长Rachel Sanderson、Katrine Hildyard和Nat Cook——他们在议会中 champion 该法案。重要的是，南澳大利亚注册的主要推动力源于儿童保护和人类服务实践，而非健康。例如，社会工作者注册法案联合委员会强调注册在增强专业实践和标准以及保障公众方面的关键作用。承认验尸官发现， referenced 在儿童保护系统皇家委员会中，委员会指出过去社会工作者实践中的 critical 缺陷，包括命名问题、进行困难对话以及识别模式和/或累积危害的能力。进一步 identified 社会工作者判断、立法理解与使用以及案例记录和文档方面的具体失败。

政府 initiated 外部审查由Alexander进行的发现 significant。引用研究链接社会工作培训与“更高水平的技能、信心和与家庭工作时的敏感性”，Alexander强调“具有共同职业的劳动力”的重要性。然而，值得注意的是，Alexander的审查 nor 其他关键报告提及社会工作基于社会正义和公平，而是更 narrowly 关注专业技能和能力。

在监管空间，“实践范围”代表勾勒专业参数，旨在捕捉其独特角色和活动。这提供了一种认识社会工作异质性的方式， embrace 其多样性和广度，同时 distill 其对社会和人类服务部门的独特贡献。在南澳大利亚，实践范围——通过广泛咨询和多次迭代开发——基于但扩展了IFSW全球定义。它明确承认社会工作者工作的角色和设置范围，包括直接实践/服务和非直接背景，以及社会工作者利用的多样理论和视角。它在强调社会正义作为社会工作基础方面与AASW和IFSW保持一致，（ arguably ）将其与其他专业区分。

在南澳大利亚，社会工作者注册需要进一步澄清“社会工作服务”的含义；只能由注册社会工作者承担的工作——包括评估和干预，以及识别和响应风险、暴力、创伤和/或危害。虽然社会工作服务 within 实践范围，但阐述特定定义对于确保执行高风险弱势群体工作的人员对其 practice 负责是必要的。实践范围和社会工作服务定义 together legally 保护社会工作者的标题和工作。

思考国家注册

南澳大利亚《2021年社会工作者注册法案》的通过使国家注册前景更近，同时 raise 关于这可能如何运作的问题。南澳大利亚经验无疑将为思考国家注册提供重要基础，正如其模型和流程将告知未来安排和可能性。国家注册的想法对于一个 long 自我监管的专业来说是挑战性的，可能 generate 反思和辩论关于在当前环境（全球和本地）中成为社会工作者意味着什么。考虑从自我监管转变 further raise 关于社会工作专业与AASW作为其专业机构之间关系的问题。确实，在英格兰和其他国家观察到“监管机构和专业机构之间关于它们各自在定义专业及其标准方面的角色冲突”。虽然两者显然都有位置——专业协会和监管机构具有 distinct 功能，并且可以且确实彼此合作——这种过渡将需要建立新的、重新协商的关系，与转变的角色、责任和期望一致。

关于国家注册管理和行政的问题——谁和如何——需要一些思考。多专业NRAS自2010年以来在澳大利亚有效运作，监管920,535名健康从业者。对许多人，包括AASW，由AHPRA管理的NRAS是一个 ready fit——社会工作者监管在澳大利亚的“最实用和成本效益高的解决方案”。然而，健康从业者监管是相关立法（国家法律）的主要对象，因此，社会工作者需要被澳大利亚政府健康理事会认可为健康从业者才能纳入NRAS。撇开纳入NRAS的 practicality，将社会工作和健康与医疗保健对齐的前景 raise 重要担忧。英格兰社会工作监管经验，如下节讨论，说明此类决定在实践中的影响。

向他人学习：英格兰的社会工作注册

可以从英格兰社会工作者的监管历史中学到很多。尽管新西兰和加拿大等地的注册计划随时间保持相对稳定，但英格兰经验 notable 其从社会工作特定监管转向外部、健康对齐监管——及回调。英格兰社会工作者注册遵循《2000年护理标准法案》通过，通用社会护理委员会（GSCC）在2001年至2012年间作为负责社会工作者监管的机构运作。监管责任随后转移至健康与护理专业委员会（HCPC）， following GSCC在2012年废除。作为“通用部门”或“伞式”监管机构，HCPC——像AHPRA一样——覆盖一系列健康和联合健康专业，并被认为是“一种新的监管形式[…]不附属或经验于任何专业的具体实践领域”。这反映了向覆盖“更大量专业人员”的监管机构“规模经济”的转变，理由是“组合不同专业群体的监管机构被视为 potentially 鼓励多专业工作以 benefit 服务用户，同时削弱狭隘专业认同的 arguably 负面后果，这些认同限制灵活工作”。

对HCPC外部监管模型的批评集中在其“ tick box doxology ”和与其距离专业相关的去语境化。Haney argued 在“分裂并移交权威给被要求对实践一无所知的人”时，外部监管创造了没有基于社会工作知识、价值或哲学的“空白”。作为健康专业的预先存在监管机构，批评者指向HCPC对个体而非系统和结构的关注， evident 例如在其将从业者韧性纳入社会工作熟练标准中。正如Galpin等人 observed，将韧性定位为“ both 不可或缺的专业特质和工作方法”阻止“对实践的组织和政治背景的更深层次分析”，同时 perpetuate 对个体责任的强调。

HCPC在社会工作监管中的角色被证明是短命的。响应对 both “低质量”社会工作者和教育提供者以及监管机构表现的担忧，呼吁社会工作特定监管机构出现， citing 需要“对专业的深入理解”。政府随后在2016年宣布新的社会工作者监管机构，社会工作英格兰于2019年启动。虽然社会工作英格兰受到各种批评，但从通用到社会工作特定监管的转变受到欢迎。英国社会工作者协会 instance，强调社会工作者“在塑造和影响监管框架中发挥直接角色”的必要性，认为这“促进专业对监管的所有权和对其重要性的认识，并使监管机构能够有效响应来自领域的经验”。

英格兰社会工作者注册的这一简要概述说明其高度争议性质以及监管模型和方法的象征性和实践性影响。此外，英格兰的社会工作监管实践仍然有争议，并且几乎没有迹象表明这在澳大利亚会少些。然而，我们可以从英格兰的经验中学习，尤其是英国社会工作者协会和社会工作者工会在响应社会工作英格兰关于其《2023-2026年企业战略》咨询时的声明：“我们需要社会工作英格兰将更大的社会工作精神纳入其方法，而不是纯粹的监管镜头。社会工作 England 必须承认社会工作者开展工作背景的恶化，并专注于支持而非控制。”

社会工作注册的政治

此处概述的英格兰注册演变 well 说明社会工作者监管的政治。正如Rennie observed，反思新西兰经验，社会工作者注册远非非政治性；而是“当前社会政治背景”将 fundamentally 塑造社会工作的未来。南澳大利亚社会工作者注册的出现代表澳大利亚社会工作故事中的关键时刻，深度反思其角色、目的和实践的机会。

加拿大学者Baines等人 argued 专业注册问题代表， at heart，“关于我们作为专业愿意如何被治理、权力将如何实践和分配以及谁被边缘化和折扣的斗争”。特别地，他们提请注意“土著和其他非主导视角的持续遮蔽”。例如，在新西兰背景下，Eketone讨论了注册系统 deeply embedded 殖民主义， evident 在“个人与专业之间” drawn 的区别，这掩盖了许多 Māori 社会工作者的“期望、责任、义务和互惠”的相互交织。在南澳大利亚，建立原住民和托雷斯海峡岛民族人民委员会与社会工作者注册委员会（SWRB）并肩工作，承认注册对原住民和托雷斯海峡岛民从业者和服务用户的影响，从一开始嵌入文化响应流程和实践。

监管使专业能够反思其实践范围以及所需的行为和能力， presenting 进而重振教育标准的可能性。抓住这一机会需要承诺探索、讨论、尊重辩论和 collegiality，同时承认与AASW、ACHSWE以及现在南澳大利亚社会工作者注册委员会之间转变关系相关的挑战。此外，它需要战略性和协调性方法参与政治家和议会过程，这将需要团结。

结论

南澳大利亚社会工作者注册呈现的机遇和挑战将对国家思考很重要。社会工作者国家注册将代表澳大利亚社会工作专业历史上的 significant 里程碑。作为对以往基础性转变，它将要求政府、更广泛专业——包括雇主、高等教育提供者和从业者——和公众 substantial 重新定位和重新思考。AHPRA可能似乎呈现的“现成”解决方案有很多吸引力。撇开实现这一目标需要跳过的（联邦）圈，我们 argued 国家层面的注册不必依赖AHPRA。相反，南澳大利亚注册的出现 presents 一个激动人心的机会探索可能性；从头开始，设计一个适合目的的监管方法，从零开始。这是重要且在许多方面开创性的工作。一切不会顺利运行， nor 我们应该期望它，但有 significant 机会学习和构建其他司法管辖区的经验。

虽然每个社会工作者注册计划在其立法基础上是独特的，但随时间发展，集体学习体系正在发展，贡献于监管实践以及——和 alongside——社会工作在日益不平等和冲突世界中的 evolving 性质和目的。正如南澳大利亚从其他国家的工作中汲取——最 notably 新西兰但英格兰和加拿大 also，其他澳大利亚司法管辖区也将随时间从南澳大利亚经验中汲取。最终，那么，思考注册打开比南澳大利亚更大且关乎专业整体的