《Environmental Science & Policy》：A diagnostic framework for integrated flood risk governance: Conceptual foundations and insights from Lagos and Accra
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为解决城市洪涝风险治理中普遍存在的制度碎片化、行动者参与不足及政策不协调等问题，研究人员开发并应用了整合性洪涝风险治理（IFRG）框架。该研究通过对拉各斯和阿克拉的实证分析，揭示了尽管政策文件强调整合，但实际治理仍受制于高度集权的结构、有限的利益相关者参与及薄弱的协调机制。该框架为诊断治理缺陷、推动更具包容性和适应性的洪涝治理提供了实用工具。
在全球气候变化与快速城市化的双重压力下，城市洪涝风险日益加剧，成为威胁全球城市安全与可持续发展的重大挑战。然而，面对这一复杂问题，许多城市的治理体系却显得力不从心。尽管各国政府纷纷出台政策，试图通过“整合性治理”来应对洪涝风险，但现实往往是“雷声大，雨点小”。制度之间各自为政、利益相关者参与流于形式、不同政策之间相互掣肘，这些治理碎片化问题导致洪涝治理效果大打折扣，造成了大量本可避免的人员伤亡和经济损失。
为了破解这一难题，来自联合国大学环境与人类安全研究所的Olasunkanmi Habeeb Okunola、Daniel Adeoluwa Adeniyi、Himanshu Shekhar和Saskia E. Werners团队，在《Environmental Science》上发表了一项开创性研究。他们开发并应用了一个全新的“整合性洪涝风险治理（Integrated Flood Risk Governance, IFRG）”框架，旨在系统性地诊断洪涝治理中的整合程度，并深入剖析了西非两大高风险城市——尼日利亚的拉各斯（Lagos）和加纳的阿克拉（Accra）的治理现状。
研究如何开展：从理论构建到实证诊断
为了回答“城市洪涝治理的整合程度究竟如何”这一核心问题，研究人员首先构建了IFRG这一理论框架。该框架将“整合”这一抽象概念，分解为三个相互关联、相互强化的维度：制度互动（Institutional Interaction）、行动者关系（Actor Relationships）和 政策组合（Policy Mixes）。这三大支柱共同构成了一个全面的诊断工具，用于评估治理系统是否能够作为一个整体协同运作。
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制度互动：关注不同治理机构之间如何协调、明确权责并共同适应变化。
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行动者关系：评估政府、私营部门、公民社会等不同利益相关者之间的合作质量、包容性和影响力分配。
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政策组合：审视不同政策工具（如法规、经济激励、自愿协议）之间是否协调一致、相互补充。
为了将这一框架落地，研究团队开发了一套包含21个具体指标的评估体系，并采用了一种融合了演绎、归纳和溯因推理的混合定性研究方法。研究数据主要来源于对拉各斯和阿克拉两座城市共39份关键政策文件的深入分析，以及对39位来自政府、私营部门、非政府组织和社区领袖的深度访谈。通过严谨的编码和评分过程，研究人员对两座城市的治理整合水平进行了系统性的诊断和比较。
研究结果：治理整合的“理想”与“现实”
拉各斯：制度多元但协调不足的“纸面整合”
在拉各斯，研究发现其洪涝治理呈现出一种“纸面整合”的状态。尽管《拉各斯州环境管理与保护法（2017）》和《拉各斯韧性战略》等政策文件反复强调跨部门协调和数据共享，但这些承诺大多停留在口号层面。
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制度互动：治理架构中存在大量机构，但权责重叠、缺乏明确的冲突解决机制。一位受访的市政规划师一针见血地指出：“洪涝治理仍然被设计为一个国家主导的系统。地方政府在等待指令，因为法律实际上并没有赋予他们自主行动的权利。”这种自上而下的集权模式，严重削弱了地方层面的执行能力。
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行动者关系：私营部门和社区虽然被提及，但参与模式多为“咨询”而非“共同决策”。一位非政府组织协调员总结道：“社区被告知要提高意识，但没有人问他们意识应该包含什么。”这种浅层次的参与，导致治理过程缺乏合法性和有效性。
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政策组合：不同政策之间存在明显矛盾。例如，尽管《拉各斯发展计划》纳入了气候适应性土地利用目标，但现有的分区和建筑许可系统却仍在批准在已知的洪泛区进行建设，造成了“平行授权下的政策矛盾”。
阿克拉：集权控制但能力不足的“碎片化实践”
与拉各斯类似，阿克拉的洪涝治理也面临着整合的挑战，但其表现形式有所不同。阿克拉的治理体系更加集权，但同样缺乏有效的横向和纵向协调。
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制度互动：尽管《大阿克拉都会区洪涝应急预案》和《阿克拉韧性战略》将洪涝治理框定为多行动者的责任，但并未建立具有约束力的协调机制。一位国家灾害管理组织（NADMO）的官员坦言：“当洪水发生时，我们被期望做出响应，但控制排水、土地开发和道路的部门并不向我们报告。所以责任存在，但权力不存在。”
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行动者关系：社区参与主要局限于由NADMO和国际捐助者主导的单向意识宣传活动。一位来自Alajo的社区领袖抱怨道：“他们每年雨季都来和我们谈话。但排水沟仍然堵塞，没有人问我们这里到底发生了什么。”私营部门的参与则更为有限，缺乏将其纳入治理结构的激励或监管工具。
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政策组合：政策工具之间缺乏联动。例如，阿克拉大都会议会的中期发展计划在奥当瓦（Odawna）和卡内西（Kaneshie）等洪涝易发区促进混合用途的商业扩张，而《大阿克拉都会区洪涝应急预案》则建议从高风险区搬迁，这种矛盾的政策导向并未得到解决。
结论与意义：为洪涝治理提供“诊断”与“处方”
这项研究通过IFRG框架，清晰地揭示了拉各斯和阿克拉洪涝治理中存在的深层次问题。研究结论表明，治理整合的失败并非源于政策的缺失，而是源于制度设计、激励机制和问责结构的不匹配。拉各斯的问题在于“制度多元主义”缺乏有效的协调机制，而阿克拉的问题则在于“集权控制”缺乏足够的下放能力。
该研究的重大意义在于，它提供了一个超越传统绩效评估的诊断工具。IFRG框架不仅能够揭示治理系统“哪里出了问题”，还能指出“为什么出问题”，从而为政策制定者和实践者提供了明确的改革方向。例如，研究建议，改善治理需要优先建立互操作的数据系统、通过立法明确机构权责、将利益相关者参与从“咨询”提升为“共同生产”，并建立跨部门合作的激励机制。
总而言之，这项研究有力地证明，提升城市洪涝韧性不仅仅是一个技术或资金问题，更是一个深刻的治理问题。通过IFRG框架，研究人员为理解和改善洪涝风险治理提供了一把关键的“钥匙”，为构建更具包容性、适应性和协调性的城市未来奠定了坚实的理论基础。
