《Water》：Research on the Performance Evaluation System for Ecological Product Value Realization Projects: A Case Study of the Comprehensive Water Environment Management Project for a Drinking Water Source
生态产品价值实现（EPVR）项目绩效评价体系研究：以饮用水源地综合水环境治理项目为例
摘要
建立生态产品价值实现（EPVR）机制是中国生态文明战略的关键组成部分，旨在将"绿水青山就是金山银山"理念转化为可操作的经济政策。尽管中央政府以EPVR项目形式进行的投资显著增加，到2024年已超过7000亿元人民币，但研究很少关注这些项目及其评价方法。评估EPVR项目的绩效对于优化资源配置、增强项目问责制以及确保生态、经济和社会价值的可持续实现至关重要。本研究创新性地定义了EPVR项目的概念内涵，并基于"效益-成本"分析构建了一个全面的绩效评价体系，包含多维指标体系、可量化的计算方法和明确的评价标准。由于水源保护项目是典型的EPVR项目，本研究选择红枫湖综合水环境治理项目进行深入的实证研究。结果显示：（1）项目年总效益达到9.2366亿元人民币，以生态效益为主导（84.04%）；（2）项目投资为11.9466亿元人民币，导致净亏损，绩效指数（PCPI = 0.77）处于中等水平；（3）项目绩效主要受到分区政策限制和生态服务市场机制不完善导致的薄弱经济价值转化能力的影响；（4）提出了生态旅游、生态水产养殖和生态品牌建设等一体化发展路径，以提升项目的长期可持续性。红枫湖案例为全球类似项目的评估建立了一个可复制的框架，并为提高公共生态项目的效益-成本比提供了可行的见解。因此，本研究为EPVR项目的全生命周期管理提供了一个可量化、可复制的工具，从而有助于政府做出更明智的决策。
引言
建立生态产品价值实现（EPVR）机制是中国生态文明建设的重要组成部分，是落实"绿水青山就是金山银山"理念、增加政策支持以可持续保护和利用生态资源的关键举措。继中国2021年出台《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》这一框架性文件后，多个国家部委积极推动相关工作。作为推动EPVR的核心载体，一些示范项目已在全国范围内启动，探索建立由政府和社会参与的多样化EPVR路径。
从2020年到2024年，中央政府预算内投资分别为EPVR项目安排了6000亿、6100亿、6400亿、6800亿和7000亿元人民币。科学评估EPVR项目的建设成效，不仅是项目申报、评审和审批的客观需求，也是筛选具有经济、生态和社会效益项目的关键工具。
在政策引导下，现有的EPVR定量分析研究主要集中于区域生态产品价值核算，采用千年生态系统评估（MA）、当量因子法、能值法、生态系统生产总值（GEP）核算等方法。然而，关于EPVR项目本身的概念或定量分析，包括项目层面的生态产品价值核算方法和绩效评价方法的研究非常少。现有研究存在以下不足：区域核算结果难以分配到具体的项目实体；研究对象不能代表EPVR项目；主要关注生态效益，未能将经济和社会效益与生态效益整合；构建的效益评价模型仅包含效益指标，未考虑项目成本。
为弥补上述差距，本研究引入了一个新颖的、针对具体项目的绩效评价体系。其主要创新在于将重点从区域核算转向项目级评估，从仅评估效益转向综合的效益-成本分析。这种方法为EPVR项目的整个生命周期——从事前筛选到事后评估——提供了实用的决策支持工具。
材料与方法
评价框架
结合生态产品的概念内涵和相关国家EPVR政策，本研究将生态产品价值实现项目定义为"在确保生态系统稳定和完整的前提下，服务于EPVR，以提升区域生态系统产品价值实现能力，促进人类福祉、经济社会可持续发展的系统性项目"。作为EPVR的实践载体，该类项目的最终目标是实现生态、经济和社会的协同增效，并具有以下特征：不造成生态损害；可市场货币化；可持续运营；服务于生态产品全生命周期的一个或多个环节。因此，EPVR项目可分为：生态产品供给基础设施、支持生态产品价值转化的基础设施、生态资源调查监测能力建设、生态资源运营开发建设。
因此，EPVR项目产生的综合效益，包括增强的生态效益、经济发展和社会福祉，离不开成本效益机制，因为生态系统质量、生态产品供给能力、生态产品溢价和人民生态福祉的改善需要大量的资本投入。因此，本研究构建了一个基于"综合效益-成本投入"分析的项目绩效评价框架，为EPVR项目绩效评估提供评价指标、计算方法和评价标准。
评价指标体系
EPVR项目的绩效评价需要全面量化工程建设阶段和运营阶段的效益。考虑到指标选择的可行性、科学性和实用性，基于项目具体特征和"生态-经济-社会"视角，开发了EPVR项目绩效评价指标体系。因此，该指标体系分为两类和四个层次，包含2个一级指标、4个二级指标、7个三级指标和26个四级指标。
其中，生态效益指标的设计借鉴了千年生态系统评估（MA）框架，以捕捉EPVR举措所增强的核心生态系统服务。作为全球公认的生态系统服务综合分类系统，MA框架涵盖了供给、调节、支持和文化服务，为本研究在"调节服务"类别下的指标选择提供了信息。优先考虑水净化、碳固存和气候调节等指标基于以下标准：科学确立且具有广泛接受的量化方法；与碳中和、水资源保护和污染控制的国家目标相关的政策相关性；可通过既定技术（如重置成本法、市场价格法）进行货币化，从而能够纳入效益-成本分析。
随后，确定了每个指标的计算方法。然后，EPVR项目的净效益计算为：Vnet= Vbenefits- Vcost= ΣVi(i=1 to 25) - Vcost，其中Vnet为净效益，Vbenefits为综合效益价值，Vi为第i个综合效益指标的价值，Vcost为项目成本。
评价方法
EPVR项目的最终目标是实现绿色高质量发展，体现在生态价值向社会经济价值的可持续转化，同时最大化转化效率。由此，采用投入产出比，结合指标体系，从生态、经济和社会维度评估EPVR项目的综合绩效。同时，由于EPVR项目的前提是不破坏生态环境，具有非负的生态效益成为项目评价的先决条件。因此，构建的项目绩效评价方法如下：
Veco-benefit= ΣVi(i=1 to 11) ≥ 0
PCPI = Vbenefits/ Vcost
其中，Veco-benefit为总生态效益，Vi为根据生态效益计算表计算出的第i项生态系统服务效益，PCPI为项目综合绩效指数。
为增强绩效评价结果的实用性，基于经验观察、政策目标和分析惯例相结合，设定了具体的阈值（1.0, 3.0）：
PCPI = 1.0：这是成本效益分析的基本盈亏平衡点，代表项目总货币化效益覆盖其成本的最低要求，是财务可行性的通用标准。
PCPI = 3.0：这个"优秀"阈值更为严格，考虑了几个现实世界的复杂性：隐性成本和不确定性；政策雄心；投资吸引力。
Veco-benefit< 0 作为否决标准：这一严格规则确保评价体系与EPVR核心原则保持一致，即经济或社会收益不能以牺牲生态完整性为代价，这将防止"洗绿"并确保项目真正有助于生态系统增强。
上述阈值提供了一个清晰的、分层级的项目绩效分类系统，支持差异化决策（例如，优先排序、优化、否决）。
实证研究
研究区域
红枫湖（北纬26°33′，东经106°27′），又名红枫湖，是位于清镇市的一个风景区，距贵州省省会贵阳市以西约27至33公里，是贵州高原上最大的人工湖之一，总面积200平方公里，水域面积57.2平方公里，库容6亿立方米。该地区属亚热带湿润季风气候，年平均降雨量1200-1400毫米，年平均气温14-16°C。
作为贵阳重要的饮用水源，该湖服务人口约五百万人。因此，红枫湖的水质直接影响城市的正常生产和日常生活，成为影响人民生活、社会稳定和发展的紧迫问题。为保护饮用水安全，贵阳市政府实施了红枫湖综合水环境治理项目，包括围栏工程、浮障隔离工程、水面垃圾收集、水产养殖废水处理、底泥疏浚、生态移民、光伏照明系统和湖泊生态基础设施。在优先保护的同时，政府也旨在通过对红枫湖进行适度有序的开发来促进当地经济发展。为解决生态保护与经济发展之间的尖锐矛盾，红枫湖项目是水生生态系统中具有代表性的EPVR案例，使其成为实证研究的特别相关选择。
数据来源
本研究使用的数据主要包括土地利用数据、环境质量数据、气象数据和社会经济数据。土地利用数据来源于国家地球系统科学数据中心和GlobeLand 30；环境质量数据来源于《贵阳市生态环境公报2023》和《贵阳市生态环境公报2024》；气象数据来源于《中国气候公报2024》和《中国统计年鉴2024》；社会经济数据来源于《贵州省统计年鉴2024》、《贵阳市统计年鉴2024》和《贵州省水资源公报2024》。
投资价值来源于项目可行性研究报告、官方政府出版物和公开的采购合同。为确保数据可靠性，在项目积极实施阶段，对多个官方出版物进行了数据一致性交叉验证。
结果
评价范围
由于红枫湖是喀斯特地质为主的内陆高原湖泊，沙尘暴和海岸保护等因素与水生生态系统相关性较弱，因此排除了"防风固沙"和"海岸保护"等指标。
效益与成本分析
计算结果表明：（1）项目产生的年总效益为9.2366亿元人民币；（2）生态效益贡献7.7624亿元（84.04%），主要由洪水调节和水源涵养驱动；（3）经济效益为0.7989亿元（8.65%），主要来自水电和原水供应；（4）社会效益为0.6753亿元（7.31%），是总效益中最低的。
此外，项目总投资可计算为11.9466亿元，主要分配给生态移民（8.65亿元）和污染源搬迁。根据《贵州省水污染防治行动计划工作方案》，红枫湖等重点水体的污染控制项目建设将持续到2030年。因此，本研究假设红枫湖项目当前年度总成本为11.9466亿元。由此得出项目净收益为-2.71亿元。由于生态效益为正，根据公式（2）可得出项目综合绩效指数（PCPI）为0.77，这意味着根据评价标准，项目被认为可接受但不可持续。
敏感性分析与验证
效益估值通过将单价（例如水价、碳价、工资率）应用于估算的物理量来生成"精确"的货币价值。然而，这种方法引入了关键的不确定性，源于单价可变性和物理量估算误差。为解决估值参数固有的不确定性，本研究对关键的高影响变量（水资源价格和碳的影子价格）进行了敏感性分析。分析表明，PCPI对水价波动中等敏感，但保持在0.73–0.81的范围内。这证实了"中等"绩效分类的稳健性；即使在乐观的定价情景下，若不改变项目的经济模式，PCPI也不会超过1.0的阈值。
讨论
实证研究表明，虽然红枫湖综合水环境治理项目产生负净效益，但其整体绩效基本令人满意——但仍需大幅改进。鉴于供水项目通常被视为公共服务而非商业投资，PCPI值低于1.0（在市场中通常表示亏损）在这种情况下仍然可以接受，这由项目0.77的结果所证明。负净效益凸显了此类投资的"公共产品"性质，并与中国类似服务型修复项目的运营现实相符，这些项目通常依赖政府转移支付来覆盖其20-40%的长期可持续性需求。
为提高此类项目的绩效，关键在于找出经济转化能力弱的根本原因，即经济效益仅占总成果的8.65%。分析确定，限制主要源于政策约束而非资源稀缺，关键因素包括：
严格的分区管制：根据中国《水污染防治法》，一级水源保护区内禁止旅游和水产养殖，这有效地抑制了高价值休闲娱乐潜力的货币化。这一政策障碍直接压制了基于市场的价值实现。
市场机制缺陷：贵州目前缺乏成熟的生态服务交易平台，如水净化价值（V7）和碳固存（V8），使得这些效益成为正外部性而非可转化的现金流。
比较背景：与通常通过旅游收入实现优异绩效的湿地公园相比，饮用水保护项目固有的经济转化效率较低。这强调了为"保护导向型"与"开发导向型"EPVR项目建立差异化评价标准的必要性。
作为事后评价，此类项目的绩效很难通过调整其建设范围来提升。提高EPVR成果经济转化效率的关键在于从被动保护转向主动的价值实现，并需要更强的政府支持和引导。建议策略包括：
生态渔业：在非核心区引入"清水渔业"（例如，非投饵、滤食性物种），以实现水净化服务的货币化，这需要政策调整以允许在缓冲区内进行有限的、生态合理的养殖。
生态品牌：对流域内种植的农产品（例如，"红枫清水"标识作物）进行认证，以获取基于质量的溢价，这取决于建立可信的认证体系和市场联系。
通过整合这些方法，项目可以更有效地将生态资产转化为切实的经济回报，而不损害其核心保护功能。同时，将为当地居民创造大量就业机会，带动社会效益持续增长。最终，红枫湖的EPVR绩效将从"中等"转向"优秀"，实现保护与发展协同的目标。
实证研究结果与现有生态项目评价研究体产生共鸣，但又独特地扩展了后者：
生态效益占主导地位：与新安江生态补偿项目和水利工程项目的研究一致，案例研究表明生态效益占总创造价值的绝大部分（84.04%），这再次证实环境修复项目主要是非市场调节服务的创造者。
超越效益核算：先前的研究往往止于效益核算（例如，区域的GEP计算）。本研究的关键进展是将这些效益与项目特定成本整合以计算PCPI，这将问题从"创造了多少价值？"转变为"相对于投资，创造价值的效率如何？"。效率指标（PCPI = 0.77）为项目优先排序和预算分配提供了更直接的工具。
凸显"保护与开发"的谱系：红枫湖的低经济转化效率（8.65%）与开发导向型项目（如向娱乐开放的生态旅游公园或湿地公园）经常报告的较高比率形成鲜明对比。这种对比不是缺陷，而是一个关键见解，强调了差异化绩效标准和政策激励的必要性。
增强策略的验证：提出的策略，如发展生态渔业和生态品牌，在相关文献中找到了支持。本研究贡献在于将这些策略置于一级水源保护区的严格监管限制背景下，提出了在非核心区发展"清水渔业"等可行路径。
结论
本研究开发了一个用于EPVR项目的绩效评价框架，包含指标、计算方法、标准和应用场景。对红枫湖综合水环境治理项目的实证分析揭示：
"效益-成本"框架成功量化了"无形"的生态价值，证明尽管项目存在财务赤字（-2.71亿元），但产生了巨大的生态福利。
评价确定项目功能为"高生态/低经济"基础设施，主要瓶颈在于政策约束，如严格的分区法规和缺乏交易生态信用（水权、碳）的市场机制。
为解决薄弱的经济转化能力，提出了针对性的增强策略建议，主要集中于红枫湖生态产品的多元化经营发展路径，这需要平行的政策创新和市场发展。
指标体系可根据当地生态系统（如沿海、森林、湿地）进行调整。该方法可适用于不同行政层级，并可纳入当地气候、水文和社会经济数据。
货币估值是评价框架的核心组成部分，通过市场价格、影子价格和基于成本的方法（例如，水资源定价、碳交易、治理成本避免法）量化效益。这种方法使得生态和社会效益可以用货币形式表达，从而能够进行直接的成本效益比较和综合分析。
提出的框架有效量化了综合绩效，为中国不断发展的EPVR景观中的项目筛选、优化和政策制定提供了实用工具。
该框架在指标选择上的灵活性和跨行政层级的可扩展性，使其成为全球基于生态系统的项目管理的通用工具。
同时，本研究面临若干局限性：由于生态效益指标计算复杂度高，需要大量参数，但部分参数可能无法获取，导致结果不精确；总效益简单加总生态、经济和社会效益，未考虑它们对总效益的不同贡献；本研究仅提供静态快照；实证分析基于单一案例研究，限制了研究结果的普适性。因此，未来应在优化算法、为指标赋权、引入动态系统动力学（SD）模型模拟20年生命周期内的效益流，以及进行多案例比较研究等方面开展进一步研究，以加强研究结果的科学严谨性和可靠性。
