《Sustainability》：Exploring Sierra Leone’s Water Sector: A Governance and Stakeholder Analysis
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本文深入剖析塞拉利昂水部门面临的“丰裕中的稀缺”悖论，揭示了其水资源危机的根源在于治理失效而非资源匮乏。研究通过混合方法（桌面研究、问卷调查及37场半结构化访谈），运用利益相关者分析（Stakeholder Analysis）和社会网络分析（Social Network Analysis, SNA），系统识别了关键行动者及其角色、利益、影响力与相互依存关系，并借助STEEP（社会、技术、经济、环境、政治）框架诊断了多维挑战。研究发现，高度碎片化的治理格局、重叠的职能、对外部捐助的依赖、弱执法以及社区声音的边缘化是主要症结。尽管近期改革（如新监管机构、捐助资助的基础设施项目）有所进展，但仍呈碎片化、被动应对态势，难以解决深层次结构性问题。结论强调，实现可持续水安全亟需系统性的整合改革，以强化机构能力、加强协调、落实问责并促进包容性参与。
塞拉利昂水部门治理与利益相关者分析
引言
水资源及其相关基础设施的可持续管理规划与决策具有高度复杂性，涉及多部门、多利益相关方以及不同地理和时间尺度。因此，尽管全球淡水资源有限，但由于人口增长带来的需求增加、部门间对有限资源的竞争以及气候变化的加剧效应，确保水资源的可用性和可持续供水对许多国家而言仍是重大挑战。稳健的规划与决策对于识别和分配具有经济可行性、环境韧性和社会公平性的水基础设施投资至关重要。然而，所有成功规划和决策的基础在于治理框架和利益相关者的积极参与。治理提供了规则、制度和透明流程，指导决策的制定、实施和执行，而利益相关者分析则是理解系统、识别各方利益和权力动态的关键。
塞拉利昂的水部门状况是撒哈拉以南非洲地区挑战的一个缩影。该国面临“丰裕中的稀缺”这一经济性水短缺悖论，即尽管拥有丰富的自然资源，但获得安全、可靠和可负担的改善供水和卫生服务的机会仍然严重有限。当前估计显示，仅10.9%的人口享有安全管理的饮用水服务，16.8%享有安全管理的卫生服务。这种状况主要由基础设施赤字和制度性制约因素驱动，并因治理碎片化、协调不足和缺乏长期战略规划而加剧。尽管正在进行诸多干预措施以改善供水和卫生服务，但其成功与否取决于其所处的治理框架和利益相关者动态。因此，迫切需要研究塞拉利昂水部门内治理结构、利益相关者角色和参与策略之间的协同作用，以建立一个有利于有效和可持续部门干预的有利环境。
水治理与利益相关者分析
水治理被概念为包含政治、社会、经济和行政系统的总体框架，用于指导水服务的管理、发展和提供。大量文献将全球水危机归因于诸多治理失败，而非水资源本身的稀缺。近年来，针对碎片化、技术官僚式方法的局限性，出现了向综合性和参与性模式的显著范式转变。经济合作与发展组织提出的水治理12项原则倡导了一种整体方法。
利益相关者分析作为一个关键诊断工具，其过程包括识别受决策影响或影响决策的各方，分类其各自角色，并调查他们之间的关系和动态。其理论基础包括描述性、规范性和工具性三种方法。规范性和工具性方法都依赖于描述性基础——对系统当前状态的清晰理解。因此，混合方法论对于有效驾驭复杂的利益相关者利益和关系网络通常是必要的。
本研究旨在探讨如何培养治理结构和利益相关者之间的协同关系，以将潜在冲突转化为协作行动。其具体目标包括：绘制塞拉利昂水部门的制度图景；识别和表征关键利益相关者；分析治理和协调机制；调查部门面临的主要挑战；评估现有应对机制的充分性。研究问题聚焦于关键行动者及其角色、利益、影响力、相互依存关系；现有治理结构和利益相关者网络如何促进或阻碍协调行动；以及当前部门干预措施在多大程度上解决了STEEP维度挑战的根本原因。
研究方法
为全面解决本研究核心的复杂、多层面问题，采用了多方法研究设计，整合了描述性、探索性和评估性设计，并通过方法三角测量来增强研究结果的可靠性和有效性。
数据收集分三个阶段顺序进行：
- 1.
桌面研究：通过综合审查国家政策文件、国际发展和捐助组织报告、政府出版物及相关学术文献，初步绘制部门制度图景并识别关键利益相关者。
- 2.
在线问卷调查：邀请从桌面研究得出的初步利益相关者名单参与在线问卷，旨在确认参与兴趣和适用性，征集其他相关利益相关者推荐（采用滚雪球抽样），并收集关于其互动关键机构的初步数据。该过程共收到27份回复。
- 3.
半结构化访谈：基于问卷调查结果确定最终关键利益相关者名单后，于2025年初进行了37场在线半结构化访谈。每场访谈持续约60-90分钟，分为两部分：第一部分侧重于探讨利益相关者角色分类、利益和影响力、部门挑战与变革驱动因素、关系动态与相互依存关系等四个主题的开放式问题；第二部分涉及结构化评分活动，参与者以1-5分（1最低，5最高）对自身及其他关键利益相关者的影响力、关系强度和关系依赖性进行评分。
数据分析包括：
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理解部门空间和识别利益相关者：问卷回复被系统分析以完善利益相关者图谱。
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利益相关者角色、利益、影响力和部门挑战：访谈转录的定性数据使用NVivo 14软件进行混合主题分析，结合演绎和归纳编码。定量影响力评分经过处理以减轻潜在偏差，对每个利益相关者机构的原始分数进行平均，然后根据提及频率进行归一化。
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社会网络分析：使用Kumu平台对访谈第二部分的数据进行分析，以可视化利益相关者之间的关系。分析了三个关键指标：度中心性（直接连接数）、中介中心性（充当最短路径桥梁的程度）和特征向量中心性（基于连接对象影响力的影响力度量）。关系强度被视为双向属性进行平均计算，而依赖性则作为单向度量进行分析。
研究结果与讨论
塞拉利昂水部门结构
塞拉利昂水部门运作于一个多层制度框架下，由水资源和卫生部作为主要政策制定和监管机构。该部委监督两个主要水务公司：负责首都弗里敦及周边地区的Guma Valley Water Company，以及负责省会城市的Sierra Leone Water Company。农村供水职责属于水资源部下属的供水司与地方议会合作管理，但实施在很大程度上依赖于非政府组织和捐助组织的支持。近期制度发展包括在水资源和水卫生部下设立了两个专门机构：国家水资源管理局，负责管理地表水和地下水资源；以及电力和水监管委员会，负责监管服务提供。该部门还与多个跨部委领域互动，包括财政部、规划和经济发展部、环境和气候变化部及其附属机构等。利益相关者图景还延伸至国家土地委员会、农业部、工程和公共资产部、两个电力公司、塞拉利昂道路管理局、公民社会组织、学术机构、专业协会、地方领袖、私营部门运营商以及多元化的终端用户。
利益相关者角色、利益和影响力
利益相关者利益通过STEEP框架进行映射和评估。分析揭示了水资源和基础设施可持续性方面多样化的利益格局。具有高社会利益的关键利益相关者包括水资源和卫生部、水务公司、地方议会、电力和水监管委员会、非政府组织和捐助者、公民社会组织以及用水户。技术和科技利益主要由水资源部、国家水资源管理局和水务公司驱动。经济利益主要由水务公司、财政部、电力和水监管委员会、非政府组织和捐助者主导。环境利益方面，环境和气候变化部及其附属机构、国家水资源管理局和国家灾害管理局是主要行动者。政治/治理利益在水资源部、监管机构、地方议会和大多数政府部委部门中很高。
利益相关者影响力分析显示，最具影响力的十个行动者是：水资源和卫生部（归一化影响力得分=3.46）、Guma Valley Water Company（3.14）、Sierra Leone Water Company（3.14）、国家水资源管理局（2.73）、电力和水监管委员会（1.51）、地方议会（1.39）、财政部（1.38）、环境和气候变化部（1.30）、捐助组织（1.11）和非政府组织（0.92）。影响力集中在政策、监管和金融机构核心圈内，这是一种常见的自上而下治理模式。然而，尽管这些核心行动者拥有正式权力，但水管理决策的长期有效性和可持续性本质上依赖于地方的认同和具体情况知识。地方社区和群体（特别是受水不安全影响严重的妇女和儿童）相对边缘化于影响力核心圈之外，代表了一个重大的治理缺口。
利益相关者社会网络分析
关系强度网络可视化显示了一个明显的核心-边缘结构。一个由核心政府机构（主要是水资源和卫生部及其附属机构）组成的紧密集群占据中心位置，它们作为信息、资源和影响力流动的主要枢纽。这种集中化虽然确保了关键行动者之间的凝聚力，但也带来了关键的治理影响：它创建了一个高度依赖少数中心节点的系统，并表明边缘利益相关者与核心之间的联系薄弱，限制了他们的观点融入主要决策渠道。定量中心性指标进一步证实了这种集中在政府部委部门中的影响力。
依赖性网络揭示了权力不对称和系统性脆弱性。分析显示了不对称依赖性的例证：国家矿产局作为矿业和矿产资源部下的关键监管机构，拥有众多连接但对其他部门利益相关者的依赖性极小。这种结构性独立，加上采矿部门在水污染中的重要作用，凸显了一个关键的治理失败。捐助组织是中心节点，许多政府机构和水务公司对其表现出高度依赖，而它们自身则表现出低度的互惠依赖。这种模式不仅证实了该部门的援助依赖性，也暴露了一个深刻的系统性风险。
总体而言，强度和依赖性网络描绘了一个以碎片化和明显核心-边缘结构为特征的部门。政府部委部门的紧密核心保持着强大的内部联系，将私营部门行动者、社区和用水户（特别是边缘化群体）边缘化到外围。此外，即使在政府核心内部，缺乏稳健、形式化的沟通和协作机制意味着强大的联系并不一定能转化为运营效率。
应对塞拉利昂水可持续性的挑战——STEEP框架
访谈揭示了一系列相互关联的挑战，这些挑战制约了塞拉利昂安全、可靠和可负担的水的供应。
社会图景
社会挑战源于人口结构变化和行为模式，特别是持续从农村到城市（尤其是弗里敦）的迁移，给城市基础设施带来了不可持续的压力。例如，Guma Valley Water系统设计容量远低于当前需求，估计仅能满足25-30%的人口需求。这种稀缺对弱势群体影响尤为严重。态度和行为上的挑战，如非专业主义、缺乏信任、部门隔阂、账单不支付文化、非法连接和基础设施破坏等，也阻碍了合作。现有的干预措施，如建立用水者委员会、公众教育等，虽然是善意的，并在局部取得成功，但 overwhelmingly 不足以应对系统性危机的规模，它们主要是被动的、基于项目的、碎片化的，治标不治本。
技术/科技图景
该部门面临着深刻的技术、科技和创新相关挑战。最关键的问题是老化和不足的基础设施，导致频繁故障、低压力以及高达40-50%的非收入水。运营效率低下、数据和系统规划缺口、基础设施规划与其他部门（特别是城市发展）脱节以及基于项目的心态而非长期系统建设，都制约着服务交付。干预措施包括制定弗里敦供水总体规划、引入GIS和智能水表、实验室设备升级、数据监测站建设以及能力建设倡议等。尽管有这些积极发展，但干预措施仍然是零散的、被动的，通常是捐助者驱动的，且缺乏规模效应。
环境图景
环境退化已成为塞拉利昂水部门最严重的威胁之一。最常被提及的挑战是大规模 deforestation，被称为“灾难性的”和“圣经级的”。水污染，特别是来自采矿活动（使用汞和氰化物）以及农业径流、卫生设施不足和塑料废物的污染，严重降低了水质。对保护区和流域的直接 physical encroachment 和土地掠夺，以及气候变化作为威胁倍增器的作用，加剧了这些压力。干预措施如大规模植树、制定国家污染计划、利用技术进行监测等存在，但当前的干预措施虽然意图良好，但未能确保水安全，它们被退化的规模及其背后的强大经济和政治激励所压倒。
经济图景
该部门受到系统和财务障碍的严重制约。资金普遍不足，水务公司在成本回收以下运营，收入受到极低水价、不付款文化和高非收入水的严重影响。宏观经济波动，特别是利昂对美元的大幅贬值，加剧了这些问题。对水基础设施的投资严重缺乏。原因根深蒂固且相互关联，包括围绕水商品化的根本性政策和政治困境、政府财政内的制度和治理瓶颈、监管机构面临的挑战、消费者的经济现实等。主要的干预策略是严重依赖捐助者和发展伙伴的资金。这些干预措施缓解了一些运营缺口，但对于长期可持续性而言仍然不足。它们解决了症状，但没有解决该部门不可持续性的根本原因。
政治/治理图景
政治和治理挑战是利益相关者提及最多的。主要挑战包括机构碎片化、职能重叠和界定不清，导致“孤岛文化”和官僚瘫痪。系统性执法缺失，现有法律法规“纸上谈兵”，对违规行为“没有后果”。政治恩惠、任人唯亲以及注重短期政治利益而非长期可持续性，进一步破坏了该部门。关键部委部门缺乏人力和财力资源，低薪酬导致人才流失。腐败机会、过时的政策、法律混乱以及社会契约的崩溃也是显著问题。干预措施如修订国家WASH政策、建立新的监管机构、设立正式协调平台、基础设施项目和技术支持等正在进行中。然而，共识是，这些干预措施虽然是朝正确方向迈出的一步，但不足以克服根深蒂固的治理问题。
社会网络分析与STEEP维度的联系
分析表明，部门内结构网络中心性与功能性治理权威之间存在脱节。网络中心性高并不等同于全面的权威或能力。例如，水资源和卫生部虽然是一个中心枢纽，但因承担其他部门的运营和环境负担而紧张。相反，监管机构如国家水资源管理局在环境和水使用治理之间占据关键的桥梁位置，但仍然能力受限，缺乏有效政策执行所需的强大运营联系。分析揭示了一种系统性的治理碎片化，即关键部门行动者之间的网络中心性、职能权威和执行能力是错位的。
研究局限性
本研究存在一些局限性。虽然37次访谈提供了丰富的定性数据，但样本量和构成可能不能完全代表塞拉利昂水部门所有关键参与者。超过65%的参与者隶属于政府公用事业公司、部委、部门或机构，这可能引入乐观偏见。依赖自我报告数据可能带来社会期望偏差。研究的横断面性质限制了分析这些动态如何演变的能力。在定性和定量数据之间观察到了一种方法上的张力，定性回答捕捉了细微的复杂性，而定量评分则倾向于过于积极，这可能表明存在调查满足现象。
结论
本研究通过利益相关者和社会网络分析，揭示了塞拉利昂水部门碎片化的治理格局，其特点是利益相关者利益冲突和重叠，影响力主要集中在主要水部门部委部门、公用事业公司和外部捐助者。社会网络分析进一步揭示了一个紧密联系的政府部委部门核心，它们主要内部互动，边缘化外围利益相关者。该部门还表现出对捐助资金的严重依赖，且这种依赖关系不对称。
研究评估了当前的部门挑战、干预措施及其充分性。尽管承认了一些进展，但结果表明，大多数干预措施仍然以项目为重点、孤立进行，不足以解决根本原因。机构碎片化、政治波动性和规划不足等关键问题继续破坏部门的可持续性。显然，塞拉利昂的水危机本质上是治理危机，而非单纯的物理稀缺。虽然技术干预至关重要，但除非有决定性的系统性改革来解决相互关联的社会、技术、经济、环境和政治障碍，否则它们将继续表现不佳。
为实现可持续水安全，需要采取一体化战略：在政治上，建立和执行稳健的国家水总体规划；在环境上，明确应对 deforestation、采矿和土地退化的生存威胁；在技术上，需要对韧性基础设施进行大规模投资；在经济上，该部门的生存能力取决于系统性改革；在社会上，可持续成果取决于培养社区所有权和行为改变。
前方的道路需要的不仅仅是投资，而是对一体化治理的基本承诺，该治理同步政治意愿、环境管理、经济韧性、技术创新和社会参与，以确保所有人拥有水安全的未来。该部门必须将其焦点从识别需要做什么演变开来。一个成功的实施框架必须优先考虑执行的细节问题。最终，本分析提供了构建可行变革理论的基础图。
