《Urban Forestry & Urban Greening》：Bridging Policy and Practice: Pursuing Equity Through Green Stormwater Infrastructure
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本研究聚焦城市绿色雨水基础设施（GSI）规划与实施中的公平性问题。研究人员针对美国克利夫兰、费城和圣路易斯这三个受联邦《清洁水法案》（CWA）合规驱动的GSI项目，通过分析40份规划文件和23位从业者访谈，深入探讨了公平性如何被概念化和操作化。研究发现，在合规性主导的框架下，公平目标常被水文绩效和成本效益所取代；规划文件对公平的处理有限且技术化，而从业者则视公平为受治理角色、社区信任和制度约束影响的动态协商过程。研究结果强调了将公平真正融入雨水管理的重要性，指出需超越合规导向的规划，转向协作、跨部门和以社区为中心的方法，以实现社会和经济公平。该研究为理解制度性规划与环境治理中如何整合公平性提供了重要学术启示。
随着城市日益依赖绿色雨水基础设施（Green Stormwater Infrastructure, GSI）来满足联邦《清洁水法案》（Clean Water Act, CWA）的要求，一个关键问题持续存在：这些干预措施是否以及如何以公平的方式被规划和实施。GSI，如雨水花园和生物洼地，能就地捕获和处理雨水，不仅有助于合规，还能带来改善空气质量、缓解城市热岛效应、美化社区等协同效益。这使学者和实践者认为，GSI规划可以通过优先投资于历史上服务不足的社区和促进包容性规划进程，来改善城市绿色设施的不公平分布和决策过程的可及性。然而，尽管意图良好，研究发现GSI项目可能加剧不平等，例如与城市投资不足动态纠缠，或其可能催化绿色绅士化（Green Gentrification）。更值得注意的是，虽然公平已成为城市绿化计划中的话语优先项，但关于这些承诺在计划实施过程中如何被操作化，人们知之甚少。
为了弥补这一研究空白，发表在《Urban Forestry & Urban Greening》上的研究《Bridging Policy and Practice: Pursuing Equity Through Green Stormwater Infrastructure》应运而生。这项研究旨在审视在合规驱动的GSI项目中，公平是如何被概念化和操作化的。研究聚焦于美国三个后工业城市——克利夫兰（Cleveland, OH）、费城（Philadelphia, PA）和圣路易斯（St. Louis, MO），这三个城市都拥有老化的合流制 sewer 系统（Combined Sewer Systems, CSS），面临长期的社会空间不平等，并且在2010年代初期因合流制溢流（Combined Sewer Overflows, CSO）问题而受到联邦执法行动（同意令，Consent Decree），被要求将GSI作为成本效益高的合规策略纳入其长期控制计划（Long-Term Control Plans, LTCPs）。
研究人员采用了混合研究方法，结合了文件分析和半结构化访谈。研究团队分析了来自三个案例城市的40份规划文件，包括同意令、合规计划（如GSI计划、长期控制计划）和年度进展报告。同时，他们于2022年至2024年间对23位关键知情者进行了18次半结构化访谈，受访者包括监管机构人员（联邦和州级）、地方公用事业部门（Utilities）员工、非政府组织（NGO）工作人员以及联邦研究人员。访谈问题围绕普遍的公平原则、整合公平考虑的障碍以及在实践中推进公平的机会。对文件和访谈记录的分析采用了归纳和演绎相结合的编码方法，演绎编码部分基于Schlosberg的环境公平框架，包括分配公平（Distributive Equity）、程序公平（Procedural Equity）和承认公平（Recognitional Equity）三个维度，并对程序公平进一步细化了社区参与程度（如告知、咨询、协作等）。
4.1. 公平的概念化与操作化
研究发现，三个城市在规划文件中对公平的概念化和操作化存在显著差异，这反映了不同的制度授权和治理安排。只有克利夫兰的东北俄亥俄地区 sewer 区（Northeast Ohio Regional Sewer District, NEORSD）的同意令中包含环境公平授权，要求在其选址过程中“优先考虑环境公平，考虑低收入或少数族裔人口集中的社区”。因此，NEORSD的计划是唯一一个明确定义“环境公平”并将其通过可量化阈值（如非白人人口≥25%或贫困率≥10.6%的地区）纳入选址标准的计划。费城水务局（Philadelphia Water Department, PWD）的计划则主要将公平解释为通过“平等面积应用概念”实现资源和效益的平等分配，并独特地通过其雨水费结构（转向基于地块的计费系统）来讨论公平。圣路易斯大都会 sewer 区（Metropolitan St. Louis Sewer District, MSD）的文件对公平的提及有限，主要将GSI定位为经济衰退社区振兴的工具，但缺乏具体的操作框架。
访谈揭示了从业者视角下的公平更为动态和复杂。不同角色的从业者对公平的理解和侧重点不同。监管机构和公用事业部门更倾向于从合规和分配公平的角度定义公平，关注成本效益和 ratepayer 资金的使用。而非政府组织和部分市政背景的参与者则更强调承认公平和程序公平，注重社区信任建设和合作关系。联邦研究人员强调跨学科合作以改革政策框架。这表明公平在GSI中并非一个固定的终点，而是一个受制度角色、专业规范和治理约束影响的、多方面的、协商的过程。
4.2. 分配公平：谁从GSI项目中受益
分配公平是文件和访谈中最常被提及的公平维度，尤其在GSI项目选址方面。然而，研究发现监管指令（如优先考虑CSO削减量和水质改善）与公平导向的考虑（如人口脆弱性、选址优先级和GSI项目设计质量）之间存在持续张力。
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合规绩效与公平目标之间的张力：三个城市的规划文件都显示出，选址决策主要受水文绩效和工程可行性的指导。例如，NEORSD建立了基线指数评分系统来识别优先社区，但环境公平标准是作为指导原则嵌入，而非量化的选址变量，且文件未说明如何调和CSO削减优先级与环境公平考虑之间的潜在冲突。PWD强调平等投资，但其计划中缺乏实现分配公平的明确机制。MSD的计划则将GSI选址与经济衰退社区振兴联系起来，但选址标准主要基于成本效益和监管合规（如利用闲置地块），并未详细说明社区将获得的具体协同效益。访谈证实了这一点，从业者描述联邦监管机构优先考虑可测量的CSO削减和性能保证，这常常使得公平目标在选址和设计决策中被置于次要地位。
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绿色绅士化困境：访谈中，监管机构、公用事业部门和非政府组织都警告，在历史上服务不足的社区引入GSI可能通过推高住房成本和导致现有居民流离失所而产生新的不公平形式。从业者指出，GSI项目可能发出投资信号，吸引开发商，从而导致长期居民被迫迁离。联邦研究人员强调了环境规划与住房正义框架之间缺乏协调，以及跨机构规划和政策孤岛化加剧了这一问题。
4.3. 程序公平：谁在GSI规划中有发言权
程序公平在文件和访谈中最常与公众参与联系起来，这是CSO控制政策的要求。然而，参与的范畴和深度有限。
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文件化公众参与的局限性：三个公用事业部门的规划文件显示的公众参与大多停留在“告知”和“咨询”层面（如公共教育、反馈征集、社区会议），而非更深层次的协作或共享决策。NEORSD的计划通过外部咨询委员会（External Advisory Committee, EAC）扩大了专家和公民声音，但决策权仍集中在机构手中。PWD的计划通过利益相关者咨询委员会和流域伙伴关系创造了更多的参与入口点，但最终决策权仍在PWD。MSD的计划将参与主要视为建立项目支持的手段，活动集中在项目确定后的信息通报和咨询。
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实践中的挑战与经验：访谈揭示了在实践中进行有意义的社区参与的困难。公用事业部门报告了在让边缘化社区有意义地参与GSI规划方面遇到困难，导致居民的不信任和缺乏支持。将社区参与视为“打勾”练习会侵蚀信任。一个典型案例是，某公用事业部门在未事先与当地民选代表或居民接触的情况下，在服务不足社区的闲置地块上制定了GSI计划和场地设计，结果遭到强烈反对，项目被否决。然而，也有积极例子表明，早期协作、持续的教育（如解决蚊虫滋生和维护问题）以及雇佣专人负责维护，有助于建立信任。一些从业者尝试了更协作的模式，例如通过可信的社区联络员进行渐进式参与，投资于关系建设和长期社区能力培养。
4.4. 承认公平：谁的经验在GSI规划中重要
承认公平是文件和访谈中最少被明确涉及的维度。
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隐含的承认方式：当承认公平时，通常间接地通过分配或程序公平来体现，例如在服务不足地区选址或在公共会议上为边缘化社区提供多语言服务。NEORSD的计划部分承认了“低收入或少数族裔社区承受了不成比例的环境污染负担”以及棕色地块和历史性投资不足的遗留问题。PWD的计划承认少数族裔面临“公用事业成本负担增加”的挑战，并提到GSI通过创造绿色工作岗位减少贫困社会成本的潜力。MSD的计划没有明确识别哪些社区遭受了投资不足的影响，或他们将从GSI中获得何种具体效益。
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结构性挑战：从业者认识到在边缘化社区公平选址的重要性，但也指出了这些社区面临的重叠结构性挑战，如住房不稳定、就业机会、空置率、投资不足以及绅士化压力。访谈强调了多尺度治理的碎片化（联邦、州、地方机构之间缺乏协调）以及资金限制，使得将雨水改善与更广泛的社区优先事项（如劳动力发展和反流离失所措施）协调起来变得困难。
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利用社区伙伴关系：尽管存在障碍，从业者认识到与可信的社区发展组织、邻里协会和地方中介机构进行属地化合作的重要性。这些伙伴关系使得能够针对紧迫问题（如住房不稳定、公园可达性、就业创造）做出更具情境特异性的响应。通过与社区根植的组织共同设计项目，可以更好地理解社区的历史和社会空间动态，建立信任，并促进更具关系性的基础设施投资方法。从业者强调，承认公平需要时间和信任建设，小规模、迭代的项目比自上而下、一刀切的解决方案更有利于增长制度能力和社区合法性。
本研究揭示了在历史上由灰色基础设施规划主导的政策背景下，将公平融入GSI所面临的挑战和机遇。研究发现，在由CWA和CSO控制政策等监管框架塑造的规划范式中，合规性通常根据水文绩效（如CSO削减量）来定义，导致公平目标常常被置于合规性指标和成本效益之后。这反映了政策中公平与效率之间存在的持久张力。分配公平方面，与先前研究一致，环境公平很少在规划文件中被明确定义或纳入选址标准，选址理由严重倾向于最大化水文绩效，造成了陈述的公平目标与实际实施之间的脱节。程序公平方面，监管机构对监管确定性的要求与进行包容和透明社区参与的需要之间存在张力，导致程序公平可能被简化或流于形式。然而，当公用事业部门有意识地通过真实的社区参与进行信任投资时，它们展示了在资源限制内重新平衡程序公平的努力。
比较案例表明，虽然同意令可以为公用事业部门操作化环境公平创造机会，但试图通过监管语言“强制”公平存在局限性。只有NEORSD包含了明确的环境公平条款，这导致了唯一一个在选址和设计中制定了量化指标和定性考虑因素的案例。然而，这些要求仍然狭窄，反映了法令中规定的有限参数（即种族和收入）。这暗示，除非仔细关注社区特定的历史和持续存在的排斥与伤害形式，否则公平可能被简化为合规指标，而非对公平的更广泛承诺。
这些发现最终强调，需要监管框架和财务结构更好地适应环境公平。程序的承认的公平维度与分配结果紧密相关，未能解决这些维度会带来诸如绿色绅士化和持续投资不足等意外后果的风险。研究并非表明在解决公平方面完全失败，而是指出了当前制度安排的局限性，并强调了进行变革的必要性。在GSI中推进公平，需要将其视为一个持续的、多方面的过程，嵌入治理中，并通过持续的制度承诺来支持。
这项研究为理解和推进城市绿化及环境治理中的公平性提供了重要的理论和实践启示。它指出，要实现真正公平的成果，需要超越合规导向的规划，转向强调协作、跨部门和以社区为中心的方法，将社会和经济公平置于核心位置。未来的研究应继续调查多尺度治理、资金机制和制度伙伴关系如何支持更强大的公平整合，并在不同的监管和政治背景下进行比较研究，以及进行GSI项目对社区影响的纵向分析。
