《Frontiers in Marine Science》：Management and practice of multi-use of the sea in China
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本文系统回顾了中国海域多用途（MU）管理的演进历程，将其划分为平面利用、立体化探索与系统化发展三个阶段，并创新性提出临时型、立体型与共存型三种模式。文章重点阐述了立体分层海域使用权（Three-dimensional layered rights to the use of sea areas）的法定依据、管理可行性及技术支撑，通过功能适宜性评价矩阵与环境质量要求评估体系，构建了海域多用途兼容性分析框架。结合浙江、辽宁等省份在“光伏+养殖”、“海底电缆+码头”等立体开发模式的实践案例，凸显了其在提升海洋空间利用效率、促进海洋经济增长（2024年海洋生产总值突破10万亿元）方面的显著成效。最后，针对当前缺乏三维海洋空间规划（MSP）、利益相关方协调复杂及海上构筑物处置管理技术不足等挑战，提出了探索三维MSP、研究基于立体利用的海洋资源配置模型及完善海上构筑物处置管理等未来发展方向。
1 引言
在全球海洋空间资源日益稀缺的背景下，海域多用途（Multi-use, MU）利用已成为促进海洋可持续发展的重要途径。海域多用途是指在生态承载力范围内，将同一海洋空间分配给多种用途，以最大化空间效率和生产力。中国海域多用途管理经历了从平面利用到立体化探索，再到系统化发展的演进过程，立体分层海域使用权制度的建立是其中的关键突破。
2 中国海域多用途进展
2.1 发展历程
中国海域多用途管理起源于1989年的海洋功能区划（Marine Functional Zoning, MFZ）试点研究，提出了主导功能与兼容功能并存的区划体系。2001年《中华人民共和国海域使用管理法》明确规定“海域使用必须符合海洋功能区划”，确立了平面排他性的海域使用模式。2014年，随着海洋产业的多元化发展，平面用海已无法满足日益增长的三维利用需求，中国开始探索海洋空间立体化管理模式。江苏田湾核电站温排水区与跨海桥使用权共存案例是早期实践。2016年，国家海洋局发布《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》，正式提出鼓励海上风电项目与其他开发利用活动进行分层立体式开发。2019年，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”。2023年，自然资源部发布《关于探索推进海域使用权立体分层设权工作的通知》，作为首部国家级专项政策文件，为三维用海的关键环节提供了重要指导和规范。
2.2 类型与特征
根据用海项目的时空利用特征，中国海域多用途可分为三种类型：
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临时型用海：不同用海项目在空间上相连但时间上不重叠。例如，在未开发的油气区进行开放式养殖。
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立体型用海：不同用海项目在空间上独立（占据不同垂直分层）但时间上重叠。例如，跨海桥梁与航道、海底隧道与养殖在同一海域不同层次（水面、水体、海底、底土）的共存。
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共存型用海：不同用海项目在空间和时间上均相互关联，同时在同一海洋空间进行。例如，在海洋渔业区内利用深水网箱等设施发展休闲渔业。
3 中国海域多用途的确定
3.1 用海项目描述方法
中国通过“功能分区+用海类型”的模式对用海项目进行精细描述。在国土空间规划（National Territory Spatial Planning, NTSP）框架下，功能分区采用分级分类体系，海洋开发区可细分为海洋渔业区、海洋交通运输区等二级功能分区，并可进一步细化为19个三级功能分区。用海类型则根据主要利用方式、经营特点等划分为6个一级类和23个二级类。
3.2 功能适宜性分析
海域多用途的核心是判断项目与功能区主导功能能否“共存”。通过构建功能适宜性评价矩阵，基于增强适应性与灵活性、提高海洋空间利用效率、稳定执行主导功能等原则，并结合具体规则（如允许对自然属性改变小的项目在自然属性改变大的功能区内进行；允许大规模功能区内进行点状利用等），可以识别特定功能区内适宜的用海项目类型。例如，在增殖与养殖区内，工业、盐业、油气开采等项目不兼容，而捕捞、科研、海岸防护等项目可被允许，渔业基础设施、可再生能源、海底电缆管道铺设等在特定条件下也可能被允许。
3.3 生态要求可行性评估
在多用途情景下，需评估项目对功能区生态环境的影响。关键是要确保兼容的用海项目符合海洋功能区的环境质量标准（海水质量、海洋沉积物质量、海洋生物质量），且不会对环境质量造成不可逆转的改变。通过对比《全国海洋功能区划（2011-2020年）》中的功能区环境质量标准与基于用海类型定义、影响特征等构建的用海项目环境质量要求评价矩阵，可以初步判断项目是否满足功能区的生态保护要求。当用海项目的环境质量要求不低于功能区现行环境质量标准时，从生态影响角度看通常具备兼容性。
3.4 海域使用论证
海域使用论证是基于对海域自然地理条件、资源环境状况、区位特征、社会经济条件等多因素进行调查、分析和评价，以判断项目可行性并制定对策的过程。对于“临时型”和“共存型”用海，论证重点是项目与所在功能区的符合性及其对资源生态的影响范围和程度。对于“立体型”用海，论证重点则是海域立体分层开发利用的必要性和可行性，包括协调不同用海者及周边利益相关者的可行性、不同用海项目的兼容性、用海期限和空间范围的合理性等。
4 实践案例：中国的立体分层海域使用权
4.1 立体分层海域使用权的定义
立体分层海域使用权是指两个以上不同类型用海活动在同一海域不同层次同时利用时，对每种用海活动所占用特定海域空间确认其使用权的行为。其内涵是同一海域可能出现多个用海主体，不同性质或用途的用海活动可以兼容。
4.2 设立立体分层使用权的可行性
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法律基础：《海域使用管理法》明确了海域包括水面、水体、海底和底土，为立体用海提供了法律依据。该法还规定海域使用权人不得妨害非排他性用海活动。
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管理可行性：中国实行海域国家所有权与使用权分离制度，自然资源部作为主管部门有权对海域各层次进行分层确权。
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使用可行性：海洋资源分布具有三维特性，不同用海项目可根据资源分布特点利用不同层次，通过合理安排可实现垂直兼容。
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技术可行性：卫星遥感、全球定位系统、声学多普勒流速剖面仪、时空地理信息系统、海域使用动态监视监测系统等技术的应用，为海域立体分层确权的精确测量、定位、管理和监管提供了支撑。
4.3 三维空间范围界定
针对海洋的流动性和开放性特点，中国发布了《海域立体分层设权范围界定指南（试行）》，明确海域立体空间范围一般根据主体用海项目或主要用海活动所占用的海洋空间界定，按水面、水体、海底、底土分层，通过数值量化或文本限定方式确定高程和深度范围。
4.4 立体用海项目审批
立体分层海域使用权的审批适用于两种情形：一是在已确权海域设立立体分层使用权，需与原海域使用权人达成协议；二是在未确权海域设立，经立体分层用海可行性审查后依法审批。审批流程包括达成协议、提交申请、部门审查（包括论证报告评审、征求意见）、出具用海批准文件、海域使用权登记等环节。
4.5 沿海省份立体确权进展
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建立制度规范：自2020年起，河北、浙江、广西、海南、辽宁等沿海省份陆续出台了一系列与海域立体分层确权相关的制度和规范，明确了可申请立体分层确权的活动类型，强化了国土空间规划的约束和引领作用。
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提升各层资源利用率：通过“海底电缆+码头”、“海底电缆+排水口”、“光伏+温排水”、“海塘+观景平台”等多种立体组合开发模式，有效提升了海域各层资源的开发利用水平。例如，截至2024年，浙江省累计批准立体分层确权项目180个，用海面积近1700公顷；辽宁省立体分层确权面积已达50万公顷。
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提升经济和生态效益：“养殖+光伏发电”模式是典型代表。上层发电优化能源结构（1兆瓦电站年减排CO2约1000吨），下层养殖则因光伏板遮荫降低水温、减少蒸发，有利于鱼类生长，增加经济效益（如广东某12.5兆瓦项目年增收入超百万元）。
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激活当地旅游资源：立体分层用海丰富了旅游活动，如浙江“海塘+观景平台”项目、江苏“养殖+光伏”项目均吸引了游客，为旅游业注入科技元素。2024年，中国海洋旅游业增加值达16135亿元，同比增长9.2%。
5 中国海域多用途的挑战与未来发展趋势
5.1 问题与挑战
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缺乏三维用海规划：现有海洋规划主要基于二维视角划分功能区，立体用海主要由单个用海项目需求驱动，导致发展碎片化，难以优化海洋空间布局。
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利益相关方协调：海洋的流动性导致用海项目间易产生空间和环境干扰，协调难度大。特别是在已确权海域增设新项目时，涉及补偿标准、责任划分等缺乏统一规定，协调周期长。
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技术支撑不足：缺乏针对不同用海项目间兼容性的立体用海模式清单研究；海上构筑物数量、类型和规模不断增加，其处置管理（如拆除、部分拆除、保留或改造再利用）面临挑战，现有法规难以统一适用。
5.2 发展趋势与建议
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探索三维海洋空间规划（MSP）：未来MSP应结合二维功能分区，界定支撑主导功能的垂直空间范围（主导功能层），并综合分析自然社会经济条件，识别其他可利用的垂直空间（兼容功能层），提出分层用海区的空间管理措施。
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研究基于立体利用的海洋资源配置模型：需研究制定不同立体分层利用活动的搭配清单，综合考虑“空间排他”原则、用海活动安全性、生态影响、空间连续性、景观及环境质量等因素，作为国家和地方层面立体分层确权的依据。
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完善海上构筑物处置管理：建立涵盖处置前规划、处置活动和再利用阶段的分类管理体系，明确构筑物拆除标准（如干扰后续用海、威胁安全或造成严重污染需强制拆除）和拆除后的生态修复要求，并通过生态影响评估指导处置决策（完全拆除、部分拆除、保留原状或改造再利用）。
6 结论
海域多用途是缓解海洋空间资源稀缺性、解决不同行业空间重叠或冲突的有效途径。中国的海域多用途涵盖临时型、立体型和共存型三种模式，其中“立体型”模式是理论研究和实践应用的重点。立体分层海域使用权的实施是海域使用管理制度的新突破，也是未来海洋空间治理框架改革的方向。通过实践，海域各层资源利用效率得到提升，经济和生态效益显著增强，旅游资源得以丰富。未来，三维海洋空间规划的探索、基于立体利用的海洋资源配置模型研究以及海上构筑物处置管理法规的完善，将成为三维用海管理的关键议题。
