《Journal of Cleaner Production》：Explaining policy implementation gap by policy network analysis: Evidence from China's energy renovation project quality failures
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本研究运用政策网络分析，探讨中国北方住宅节能改造中质量失败成因，发现市场型政策导致高行政成本，强制型引发目标偏移，而居民参与可缓解资金压力并提升监督，但可能加重低收入群体负担。建议采用政策工具组合以减少质量失败并实现能效潜力。
齐玉婷|钱奎娜·K.|梅耶斯·F.R.|维舍尔·H.J.|卢海燕
中国珠海市珠海学院科学技术研究院，智慧城市物联网国家重点实验室
摘要
随着气候变化成为全球性议题，政策制定者和实践者越来越重视城市建筑区的低碳发展。在各种措施中，对现有住宅建筑进行节能改造已成为减少中国碳排放的关键举措。然而，在施工过程中，经常出现质量问题——例如钢钉安装不当或铆钉缺失等不符合规定技术标准的情况。这些质量问题反映了住宅建筑节能改造政策实施中的漏洞，但学术界对此关注较少。本研究通过应用政策网络分析方法，对中国内蒙古地区的两个改造项目进行案例研究，探讨了各参与者之间的相互依赖关系以及政策工具的采用如何导致质量问题。研究结果表明，基于市场的政策工具会产生较高的行政成本，从而影响项目质量的维护；而强制性政策工具则容易导致不同政府层级之间的目标偏离，进一步降低节能改造项目的质量。相反，将居民纳入自愿性政策框架可以减轻地方政府的财政压力，并提高改造质量的监督力度。尽管如此，这种方法可能会给经济弱势群体带来财务负担。基于这些发现，建议政府采用多种政策工具的组合，以最小化质量问题并实现住宅改造的能效潜力。
引言
不断增加的碳排放对全球气候变化产生了深远影响（Huo等人，2022年）。中国目前是全球最大的碳排放国，由于其快速的经济发展，预计碳排放量将持续上升（Zhou等人，2018年）。现有住宅建筑部门占据了建筑碳排放的最大份额，超过40%（Huo等人，2020年），这对总碳排放量有显著影响（Gan等人，2019年）。由于北方地区对供暖能源的需求极高、依赖煤炭且面临污染问题，中国政府优先推进了大规模的节能改造计划。因此，中国政府设定了目标，计划在2020年前完成中国北方12亿平方米现有住宅建筑的节能改造（Chen等人，2013年）。
作为核心政策目标，节能改造旨在将供暖能耗降低40%至65%（Zhou等人，2018年）。然而，在住宅建筑的节能改造项目中，质量问题频繁发生。本文中的“质量”定义为符合建筑规范技术要求的已完成施工工作（Meijer和Visscher，2017年）。质量问题不仅是在项目层面出现的不理想结果，在区域和国家层面也是如此，因为中央和省级政府期望这些项目能够节省能源并促进低碳转型。这可能导致能源利用效率低下、安全隐患、成本增加以及其他意外损失（Qi等人，2019年）。提高节能改造项目的质量也与可持续发展目标11相一致，该目标强调“使城市和人类居住区具有包容性、安全性、韧性和可持续性”。
一些先前的研究已经确定了导致质量问题的技术机制，如材料缺陷、安装错误和设计不一致性（Chong和Low，2005年；Forcada等人，2012年）；还有一些研究通过解释结构模型、结构方程模型、贝叶斯网络模型和故障树分析等方法探讨了这些原因的相对重要性（Aljassmi和Han，2014年；Forcada等人，2014年；Hughes和Thorpe，2014年；Qi等人，2021年）。然而，这些研究往往过于关注技术和个体因素，忽视了监管环境中不同参与者之间的相互作用对质量结果的影响。在建筑节能改造项目中，主要参与者包括政府、建筑公司、监理公司、设计公司和居民（Liu和Yang，2010年）。然而，这些参与者之间的相互依赖关系如何影响政策实施以及如何导致质量问题，目前仍缺乏足够的探讨。
本研究的核心问题是：在中国北方地区的改造实施过程中，参与者之间的相互依赖关系和政策工具的采用如何影响质量问题。政策网络理论阐明了为什么政策意图往往无法在现实中实现，或者更温和地说，为什么它们在实施过程中会被削弱或扭曲（Hudson等人，2007年；Klijn和Koppenjan，2000年；Lehmbruch，1991年；Falcone和Tutore，2025年）。尽管这一理论应用广泛，但它被认为过于描述性，缺乏对政策结果的解释力（Klijn和Koppenjan，2000年）。为了解决这一不足，本研究借鉴了Bueren等人（2003年）的观点，将参与者之间的相互依赖关系和政策工具作为理解政策网络的关键因素。其根本原因在于，这些网络中的参与者希望通过利用他人控制的资源来实现自己的目标，而政策工具正是这些关键资源之一（Falcone等人，2019年）。
因此，本研究的主要目标是：1）研究改造项目中的参与者、参与者之间的互动及其冲突；2）通过政策网络分析阐明质量问题发生的原因；3）提出有针对性的网络治理策略和工具设计，以弥补实践中的效率差距。
本研究的主要发现表明，基于市场的政策工具会产生较高的行政成本，从而阻碍项目质量的维持。同样，强制性政策工具往往导致不同政府层级之间的目标偏离，进一步降低节能改造项目的质量。相比之下，将居民纳入自愿性政策框架可以减轻地方政府的财政压力，并提高改造质量的监督力度。然而，这种方法可能会给低收入家庭带来额外的财务负担。
本文的其余部分安排如下：第2节概述了基于政策网络理论的关键定义和应用，解释了这些内容如何有助于探讨建筑节能改造中质量问题的原因；第3节总结了不同节能改造过程中政策工具的采用情况、主要参与者及其相互依赖关系；第4节介绍了本研究的方法；第5节展示并分析了两个建筑节能改造项目；第6节讨论了参与者之间的相互依赖关系和政策工具的采用情况；最后一部分提出了结论，并对未来的高质量改造建设和成功的政策实施提出了一些建议。
政策网络理论
政策网络的概念起源于政治科学和公共政策文献，作为一个理论框架，用于理解复杂的决策过程如何涉及正式政府机构之外的多个参与者。政策网络的早期基础源于多元主义和社团主义视角，并通过Rhodes（1996年）、Marsh和Smith（2000年）以及Kickert等人（1997年）等人的系统化理论构建得到了进一步发展。
政策背景
建筑改造计划基于中国的近期能源政策。需要研究其实施效果以提升建筑质量。现有住宅建筑的节能改造通过政府发布的行政规定等多样化工具进行（Liu等人，2020年）。以下部分回顾了所采用的政策工具、参与的主要参与者以及相关领域。
研究设计
本研究利用政策网络理论分析不同领域（目标设定、项目准备和项目施工）中参与者的互动和相互依赖关系。基于这两个案例，本研究旨在通过政策工具的实施角度探讨节能改造项目中质量问题的原因（图3）。通过对建筑节能改造项目的案例研究，确定了参与者及其角色。
案例1
案例1是一个位于中国呼和浩特市的建筑节能改造项目，该市是典型的北方城市。该项目涉及呼和浩特市东南沿海赛汉区的一栋五层住宅楼的改造，改造面积为9925平方米。该建筑建于20世纪90年代，当时中国的首部热能法规尚未生效。该建筑采用砖混结构，建筑围护结构没有保温措施。
讨论
通过对两个改造项目的访谈，本研究探讨了参与者之间的相互依赖关系和政策工具的采用如何影响冲突及其解决方式。具体而言，虽然强制性工具能确保实施效率，但也可能导致目标偏离。地方政府过于关注项目规模而忽视质量，从而影响节能改造项目的质量；而基于市场的工具虽然能缓解财政压力，但也会带来其他问题。
结论
本研究通过分析政策网络中的参与者相互依赖关系和政策工具的采用，阐明了节能改造项目中质量问题的动态。在案例分析中，两个案例都出现了质量问题，尽管案例2中的问题程度较轻。外部因素，如更高的改造目标和政府资金有限，迫使地方政府让居民参与部分改造工作。
CRediT作者贡献声明
齐玉婷：撰写初稿、方法论设计、数据整理。钱奎娜·K.：监督、资金获取。梅耶斯·F.R.验证、资源协调。维舍尔·H.J.监督、项目管理。卢海燕：撰写、审稿与编辑、概念构建。
利益冲突声明
作者声明没有已知的财务利益冲突或个人关系可能影响本文的研究结果。
致谢
本项目由中国国家自然科学基金（资助编号：72404067）资助。此外，本研究还得到了中国博士后科学基金会（资助编号：2022M710632）、中央高校基本科研业务费专项基金（项目编号：HITHSS.202320）、广东省基础与应用基础研究基金（资助编号：2022A1515110755）以及深圳市科技计划（资助编号：JCYJ20240813105130040）的支持。
