评估建立国家关键生态功能区对土地资源配置的影响

《Environmental Impact Assessment Review》：Assessment of the impact of establishing national key ecological function zones on land resource allocation

中国国家关键生态功能区（NKEFZs）通过空间监管优化土地资源配置，研究发现其显著提升土地增量控制（LIC）0.56%和存量优化（LSO）5.37%，作用机制涉及地方政府土地供应策略调整与企业用地需求变化，效应在西部、经济欠发达、监管严格及水土保持功能区更突出，政府竞争削弱LIC效果而市场化水平增强政策作用。

　　

邓楠|刘耀斌|李硕硕|谭雅欣|魏国恩

南昌大学经济与管理学院，中国南昌330031

摘要

有效利用土地资源是全球性的优先事项，也是实现可持续发展目标（SDGs）的关键途径。作为世界上人口最多的发展中国家，中国面临着由于快速城市化和工业化导致的生态用地侵占的严峻挑战。国家重点生态功能区（NKEFZs）的建立作为空间调控工具，在优化土地资源分配（LRA）方面发挥着至关重要的作用。本研究利用1998年至2022年间中国各县的面板数据，探讨了NKEFZs对LRA的影响，特别关注增量控制和存量优化。研究结果表明，建立NKEFZs能有效改善LRA：它将土地增量控制（LIC）提高了0.56%，并增强了土地存量优化（LSO）5.37%。这些效应主要通过调整地方政府的土地供应策略和企业的土地使用需求来实现。政策效应在中部和西部地区、经济活动较少的地区、监管力度较强的地区以及被指定为水土保持的区域尤为明显。此外，我们发现政府之间的增长竞争会削弱该政策对LIC的影响，而较高的市场化程度则会提升其效果。总体而言，本研究为在NKEFZs内促进更集约和高效的土地利用以及更好地协调环境保护与经济发展提供了政策启示。

引言

随着工业化和城市化的持续进行，稀缺的土地资源与脆弱的生态系统之间的矛盾已成为全球治理的挑战（Theobald等人，2020年）。促进高效和集约的土地利用以及推进可持续土地管理现已被认定为可持续发展目标（SDGs）的关键组成部分（Jaber，2025年）。目前，诸如美国的土地预留保护计划、新西兰的森林碳封存机制和日本的森林健康产业发展等国际实践已经取得了显著的生态保护成果。然而，这些实践也凸显了在生态约束下实现高效土地利用的固有矛盾。在此背景下，中国扮演着特别重要的角色。中国拥有全球约10%的高等植物物种和14%的脊椎动物物种，是公认的生物多样性丰富的国家之一。在过去二十年里，中国也是全球森林面积净增加的主要贡献者。因此，中国的国土空间治理政策不仅对其自身的可持续发展至关重要，也对全球生态系统服务和生物多样性保护具有重要意义。

作为一个以土地发展为优先事项的典型发展中国家，中国在平衡生态保护与经济增长方面面临着更大的压力（陈等人，2016年；姚等人，2024年）。为了解决这一矛盾，中国建立了一个多层次的空间调控体系，包括国家生态功能区、自然保护区和国家公园。其中，2011年《国家主体功能区规划》中正式提出的国家重点生态功能区（NKEFZs）是该体系中最为全面和具有影响力的政策工具。该政策覆盖了中国超过40%的土地面积，远远超过了仅保护约15%领土的自然保护区体系。通过关键制度安排——如空间管控、财政转移支付和生态绩效评估——该政策旨在实现“在保护中发展、在发展中保护”的核心目标（沈等人，2025年；王等人，2024年）。

自建立NKEFZs以来，学者们主要关注其生态和经济效应。许多研究发现，NKEFZs的建立显著改善了生态环境，例如增加了植被碳封存（张等人，2022年）、减少了碳排放（金等人，2023年；莫等人，2024年）、提升了栖息地质量（李等人，2024年）并保护了生物多样性（谭等人，2025年）。同时，一些研究表明，NKEFZs的建立可以通过财政补偿（肖等人，2025年）和资源分配优化（埃雷拉等人，2019年）增加农民收入（侯等人，2021年）并缓解区域贫困（李和李，2021年；秦等人，2022年）。在此基础上，其他学者还研究了这些区域在平衡环境保护与经济发展方面的有效性（姜等人，2025年；沈等人，2025年；杨，2023年；张一琳等人，2025a）。

土地作为协调生态保护与经济发展的关键媒介，在评估空间调控政策时处于核心地位（王等人，2022年）。来自各国的案例研究表明，保护区的建立可以有效防止森林砍伐和土地过度开发（Abelairas-Etxebarria和Astorkiza，2012年；Mukul等人，2017年；Rodríguez-Rodríguez和Martínez-Vega，2018年）。近年来，中国的严格调控政策（如生态保护红线）也被证明可以遏制生态用地的丧失（郭等人，2023年）并减缓城市扩张（张等人，2025b）。与强调严格保护的保护区或生态红线政策不同，NKEFZs注重保护与发展的协调。它们旨在在保障生态安全的同时引导地方发展路径的转型。研究表明，在NKEFZs内，工业活动和建设用地的扩张受到显著限制（陈和姚，2024年；刘等人，2024b；孙等人，2024年），而生态用地的比例逐渐增加（张等人，2024a）。这些发现强调了NKEFZs在优化LRA方面的能力。然而，大多数研究仅关注土地使用类型或宏观生态指标的变化，并未充分探讨NKEFZs通过制度约束对LRA的影响。关于这一主题的实证研究有限，具体机制仍有待进一步探讨。

与以往的研究相比，本研究的潜在边际贡献如下：（1）现有研究主要关注生态保护政策的环境或经济成果，较少关注制约土地资源分配（LAR）的制度机制。因此，本研究从土地增量控制（LIC）和土地存量优化（LSO）两个角度评估了建立NKEFZs对LAR的影响，从而深化了对NKEFZs空间治理效应的理解。（2）通过关注土地供需行为，本研究系统分析了NKEFZs建立影响LAR的机制。这种方法不仅为优化空间治理政策以更好地分配土地资源提供了理论基础，还为设计支持绿色发展的经济布局提供了新的实证证据。（3）本研究通过考虑地理位置、经济活动、政府监管强度和生态功能区类型等多个维度，揭示了建立NKEFZs的异质性效应。它还探讨了制度环境（通过政府增长竞争和市场化程度）如何调节政策效应。这些发现为差异化政策设计和精准区域治理提供了宝贵的见解。图1展示了本研究的研究框架。

部分摘录

制度背景

自改革开放以来，中国经历了前所未有的工业化和城市化进程。然而，大规模的土地利用也带来了一系列严重挑战，包括自然栖息地的丧失、粮食供应减少和环境退化。为了克服这些挑战并建立可持续的空间发展模式，中国的空间治理范式从单纯追求GDP增长转变为

模型设定

本研究从土地增量控制（LIC）和土地存量优化（LSO）的角度评估了NKEFZs建立对LRA的影响。采用分阶段DID方法构建了以下模型：

这里，Y_it表示第t年i县的土地增量控制（LIC）和土地存量优化（LSO）状况。LIC通过新分配的建设用地比例来衡量，而LSO则通过每单位建设用地的经济产出来衡量。变量did_it是本研究的核心解释变量。

基准回归结果

表2报告了NKEFZs建立对LIC和LSO影响的回归结果。第（1）和（4）列仅包括县和年份的固定效应，而第（2）和（5）列还包括控制变量。为了考虑NKEFZs内县与未包含在NKEFZs内的县之间的潜在差异趋势，第（3）和（6）列进一步引入了政策选择变量（指示一个县是否被指定为NKEFZ）与

讨论

研究发现，NKEFZs的建立有效遏制了土地增量扩张并促进了土地存量优化。这与现有研究有所不同：例如，金等人（2023年）、李等人（2024年）和潘等人（2022年）主要评估了该政策对减少污染的影响，而侯等人（2021年）、李和李（2021年）、秦等人（2022年）以及肖等人（2025年）则主要关注其对农民收入和财政转移的影响。尽管一些研究考察了NKEFZs内的土地利用变化（

作者贡献

本研究由邓楠、刘耀斌、李硕硕、谭雅欣和魏国恩共同完成。刘耀斌和李硕硕获得了研究资金。李硕硕、谭雅欣和魏国恩负责统计评估和可视化工作。邓楠撰写了初稿。刘耀斌、李硕硕、谭雅欣和魏国恩对本文进行了审稿。所有作者都对研究做出了贡献并批准了最终版本。

资助

本研究得到了国家社会科学基金重大项目（编号：23&ZD034）、国家自然科学基金（编号：42271209）、中国博士后科学基金（编号：2025M770335）和CPSF博士后奖学金计划（编号：GZC20250215）以及江西省“十四五”社会科学基金项目（编号：25ZXST02）的支持。

利益冲突声明

作者声明，本研究在没有任何可能被视为潜在利益冲突的商业或财务关系的情况下进行。