集中式环境管理：加强管辖边界处的执法力度

《Environmental Geotechnics》：Centralized environmental management: Strengthening enforcement at jurisdictional boundaries

垂直管理改革有效强化了跨行政区边界的企业环境执法力度，通过地理编码企业面板数据分析发现，边界企业警告和罚款发生率提升10.5%-13.4%，二氧化硫和氮氧化物排放分别下降18.4%-21.5%和7.12%-14.3%，表明集中化管理能缓解地方保护主义并改善跨境污染治理。

　　

刘子夫|沈晓晓|范霞|张冰

中国南京大学水污染控制与绿色资源循环利用国家重点实验室

摘要

分散式的环境管理往往导致地方保护主义和政策执行不一致，从而产生战略性的监管行为，并无法解决跨辖区的外部性问题。本研究通过分析中国江苏省省级以下环境管理机构垂直管理体系改革的情况，探讨了集中环境治理是否有助于缓解这些问题。我们通过比较辖区边界与内陆地区的环境执法变化来评估这一改革的影响。利用新型的、带有地理编码的企业级面板数据，我们发现集中化改革加强了边界地区的执法力度，边境企业的环境警告和处罚比内陆企业增加了10.5%至13.4%。研究结果表明，集中环境管理通过遏制地方政府的搭便车行为和加强执法力度，改善了环境状况。

引言

加强环境治理受到了政策制定者和学者的广泛关注，尤其是在环境政策的有效实施方面。作为环境监管的基石，执法对于确保遵守环境保护标准并将正式规则转化为实际的环境改善至关重要（Hawke, 2002; Gray and Shimshack, 2011; Evans and Stafford, 2019）。

然而，由于执法力度薄弱，新兴经济体在环境监管方面常常面临挑战（Lovo, 2018; Gupta et al., 2019; Assun??o et al., 2023）。中国就是一个典型的例子，尽管环境法律体系较为完善，但由于执法不力，这些法律实际上形同虚设（Ryan, 2013）。导致这一问题的一个关键制度因素是执法责任被下放到地方政府。当地方官员在环境监管与经济发展之间面临权衡时，如果政治激励偏向于短期增长，环境执法往往会放松（Kostka and Mol, 2013; Khan and Chang, 2018）。

此外，分散式的环境管理体系往往无法内部化跨辖区的外部性问题。地方政府倾向于在边界地区采取“以邻为壑”的策略，放松监管，导致污染成本部分由邻近辖区承担（Sigman, 2014; Cai et al., 2016; Cui et al., 2024; Li et al., 2024）。因此，行政边界常常成为执法薄弱和污染严重的区域，这反映了激励机制的错位和协调失败。

为应对这些挑战，中国政府实施了改革，以加强上级环境部门的监督并强化地方执法力度（Zhang et al., 2018; Zeng et al., 2023）。最近的改革强调了不同行政层级之间的更强协调（Kostka and Nahm, 2017; Tan et al., 2024; Zhang et al., 2023）。垂直管理旨在通过将关键人员和执法职能置于上级权威之下，减少地方政府对环境机构的干预。这一制度变革重新定义了地方政府、地方环境保护机构和上级环境部门之间的互动关系。预计这一转变将通过增强独立性和协调激励机制来加强地方执法。

本研究探讨了垂直环境管理是否能够缓解行政边界处的执法薄弱问题。我们分析了中国江苏省省级以下环境管理机构的垂直管理改革，并评估了该改革对边界地区与内陆地区执法效果的影响。江苏省为研究垂直环境管理对地方执法的影响提供了具有分析价值的案例。作为中国经济最发达的省份之一，江苏省也是较早实施垂直管理的地区之一。此外，该省拥有完善的环境监测和执法体系，这有助于我们可信地评估制度重组对执法行为的影响。这些发现对于理解其他国家的多层次治理挑战具有广泛意义，尤其是在监管执法和跨辖区外部性问题方面。

本研究关注空气污染物，而非其他形式的污染，因为空气污染具有强烈的空间溢出效应，并能自由跨越行政边界传播，这使得它在分散式治理下特别容易受到协调失败的影响（Cai et al., 2016; Cui et al., 2024; Dipoppa and Gulzar, 2024）。与通常通过本地基础设施和特定辖区控制措施管理的水污染或固体废物污染不同，空气污染物通过大气传输跨越边界，直接关联一个辖区的执法决策与邻近地区的环境状况。这一特性使得空气污染成为研究垂直管理和集中化如何影响跨辖区环境治理的理想对象。

利用包含详细环境检查记录的新型地理编码企业级面板数据，我们观察到垂直管理改革后边界地区的执法力度有所提高。差异-in-differences（DID）分析利用了县内执法结果的差异，发现靠近县边界的企业收到的警告更多，处罚也更严厉，相比内陆企业增加了约10.5%至13.4%。进一步分析显示，垂直管理改革后，靠近县边界的工业污染企业的排放量有所下降，二氧化硫（SO₂）排放量减少了18.4%至21.5%，氮氧化物（NO_x）排放量减少了7.12%至14.3%。

本研究在几个方面为相关文献做出了贡献。首先，它补充了关于分散式执法体系下有效环境管理的政治和制度决定因素的研究（Lipscomb and Mobarak, 2017; Hatfield and Kosec, 2019; Greenstone et al., 2022）。许多研究表明，地方政府有时会策略性地允许污染发生在邻近地区，让后者承担负面外部性（Banzhaf and Andrew Chupp, 2012; Burgess et al., 2012; Kahn et al., 2015）。我们的研究通过关注执法行为扩展了这一分析。研究结果表明，集中环境执法权力的制度设计可以促使地方政府和官僚加强执法，尤其是在分散式治理最容易失败的地区边界。

其次，它为加强中国现代环境治理体系中的监督提供了新的研究视角（Zhang and Zou, 2022; Kong and Liu, 2024; Zhu et al., 2024; Jiang et al., 2024）。过去几十年里，中国政府通过实施一系列政策措施和结构性改革，表现出解决环境污染的坚定决心（Jia and Chen, 2019; Kong and Liu, 2024）。通过提供企业层面的执法和排放结果证据，我们为垂直管理改革的有效性提供了实证支持，证明了其对地方环境执法和绩效的积极影响。我们的结果与理论和实证研究一致，表明集中执法可以提高处罚强度并提升监管效率（Giles, 2013; Zhu et al., 2024），并强调了将某些行政职能集中化以解决执法差距的潜在好处。

本研究的其余部分安排如下：下一节将介绍理论框架并提出主要假设。背景部分概述了中国的环境治理情况，并描述了垂直管理改革的内容。实证策略部分详细阐述了研究设计、实证模型和数据。随后，结果部分展示了主要发现、稳健性检验和异质性分析。最后，结论和讨论部分总结了关键见解，并讨论了研究结果的更广泛意义。

章节摘录

理论框架与假设构建

环境政策的有效性不仅取决于正式法规的严格程度，还取决于执法的力度和可信度。在本研究中，“环境执法”指的是实施过程中的监管努力，体现在警告和处罚等检查结果上，而不是法定标准的变化。执法结果受到影响监管者和地方行为的制度安排和激励结构的制约

中国的环境治理与执法

环境分散化的全球挑战引起了广泛的专业关注，涉及一系列监管框架、机制和机构，这些因素影响了不同政治行为体的环境决策和结果（Lemos and Agrawal, 2006）。跨国的研究表明，分散式环境治理产生了受地方能力和激励结构影响的混合结果

研究设计

我们以中国江苏省为例，评估垂直管理改革对地方保护主义的影响。2017年7月，江苏省发布了《环境保护机构内部垂直管理体系改革实施方案》。

我们的研究利用江苏省的垂直管理改革来估计环境管理集中化对边界地区执法的影响。具体来说，我们比较了

环境垂直化管理对执法结果的影响

在展示差异-in-differences（DID）估计之前，首先描述了垂直化管理前后处理组和对照组之间的环境检查结果。附录表A2报告了企业相对于县边界的检查结果。如附录表A2所示，在垂直化管理之前，边界地区（处理组）的检查次数和警告次数低于内陆地区

结论与讨论

本研究利用边界地区与内陆地区之间执法强度的差异，采用DID框架来确定中国垂直管理改革的因果影响。实证结果显示，垂直化管理改革后，边界地区的企业收到的环境警告和处罚更多，表明执法的严格性和确定性都有所提高

利益冲突声明

作者声明他们没有已知的可能会影响本文研究工作的竞争性财务利益或个人关系。

致谢

本研究得到了国家自然科学基金（项目编号：72161147002和72573077）和国家社会科学基金（项目编号：24ZDA096）的支持。