《European Journal of Risk Regulation》：(Non-)Regression in EU Lawmaking: the Sustainability Omnibus as a Turning Point?
编辑推荐：
该研究以环境法中正在形成的不倒退（non-regression）原则为视角，考察可持续性综合法案（Sustainability Omnibus）是否构成欧盟立法的一个潜在转折点。研究人员认为，该综合法案不仅修订欧盟可持续性框架的核心支柱，也反映出此类改革通过方
该研究以环境法中正在形成的不倒退（non-regression）原则为视角，考察可持续性综合法案（Sustainability Omnibus）是否构成欧盟立法的一个潜在转折点。研究人员认为，该综合法案不仅修订欧盟可持续性框架的核心支柱，也反映出此类改革通过方式的转变。在实体层面，该综合法案缩小报告与尽职调查义务范围，并削弱披露与执行架构的若干要素，从而降低企业可持续性报告指令（Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD）和企业可持续性尽职调查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CS3D）所设想的环境与人权保护水平。同时，其准备过程偏离欧盟更好规制（better regulation）的核心保障，包括缺少专门影响评估、公众咨询有限以及依赖宽泛的紧急性概念。该研究以不倒退作为分析框架，评估这些实体与程序问题。研究人员认为，尽管不倒退尚未凝结为欧盟法上有约束力的原则，但其最佳理解是确立一项反对倒退的推定，并触发更高的说明理由义务。研究结论认为，在欧盟语境中，该推定应主要在事前（ex ante）运行，在环境保护被降低时要求更严格的证据、透明、参与和推理标准。
论文解读文章
研究背景方面，2019年至2024年间，欧盟在《欧洲绿色协议》（European Green Deal）框架下通过了一系列环境立法，其中企业可持续性报告指令（Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD）和企业可持续性尽职调查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CS3D）构成关键支柱，旨在通过信息、报告和治理义务使企业行为与环境目标及人权标准相一致。然而到2024年，政治经济背景发生变化，疫情后复苏议程被通胀压力、能源不安全和地缘政治动荡所遮蔽，短期竞争力成为欧盟领导人的核心关切。Mario Draghi 2024年报告诊断竞争力赤字并呼吁监管简化，成为这一叙事的关键文本。由此产生更广泛的立法趋势，即越来越多使用“omnibus”法案作为监管整合与重新校准的载体。2025年2月，欧盟委员会提出可持续性综合法案（Sustainability Omnibus），形式上作为简化措施，将修订CSRD和CS3D打包，声称减少负担、澄清义务并将监管集中于大型企业。2026年，Directive (EU) 2026/470（Omnibus Directive）获得通过，速度显著快于平均17个月的立法通过时间。该包还包括“stop-the-clock”提案，临时延迟某些CSRD和CS3D义务适用。问题在于：该综合法案在实质上缩小企业可持续性义务范围与密度，在程序上又缺少专门影响评估、未启动公开公众咨询、依赖选择性利益相关者接触并援引“紧急性”以证明程序捷径。欧洲中央银行曾警告拟议变化可能导致关键可持续性数据丧失；相关投诉最终提交欧洲监察专员（European Ombudsman），后者认定委员会未能确保提案准备透明、包容和基于证据，构成maladministration。基于此，研究人员以不倒退原则为分析框架，研究Sustainability Omnibus是否构成欧盟法中的实体和程序倒退，以及不倒退原则如何作为程序约束被操作化。
研究人员开展的是规范性法学研究，核心结论是：不倒退在欧盟法中尚未成为完全有约束力的原则，但应被理解为一种反对倒退的推定，在环境保护被降低时触发更高的说明理由义务；在欧盟语境中，该原则应主要事前运行，要求更严格的证据、透明、参与和推理标准。其意义在于为评估此类立法变化的合法性与正当性提供规范框架，并主张在《更好规制指南》（Better Regulation Guidelines）修订中将不倒退逻辑嵌入欧盟立法过程。
为开展研究，作者主要采用规范性法律分析、法条与文献解释、案例法分析、比较法分析以及程序审查与制度评估等方法。研究人员分析CSRD、CS3D及Omnibus Directive的具体修订，考察《欧盟条约》（Treaty on European Union, TEU）、《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）、《基本权利宪章》、更好规制框架及欧洲监察专员意见，并比较国际环境法、国际人权法与欧盟贸易协定中的不倒退或非恶化条款。该研究不涉及实验试剂、培养或质粒构建，也无样本队列来源。
研究结果如下。
I. Introduction（引言）：研究人员通过梳理2019至2024年欧盟绿色协议立法及2024年后竞争力转向，指出CSRD和CS3D原本旨在一体化企业行为与环境、人权标准，但政治经济变化催生omnibus立法趋势。Mario Draghi报告及监管简化呼声推动委员会于2025年提出Sustainability Omnibus，并于2026年通过Omnibus Directive。研究人员据此提出核心问题：Sustainability Omnibus在多大程度上构成实体和程序倒退，以及不倒退原则如何被操作化为程序约束。
II. Substantive regressive elements of the Sustainability Omnibus（Sustainability Omnibus的实质性倒退要素）：研究人员通过分析Omnibus Directive对CSRD和CS3D的修订，认为这些修订虽被表述为简化与竞争力措施，但其累积效果引发是否构成欧盟环境法规制倒退的问题。作者还引用Alemanno观点，认为该提案偏离omnibus立法作为技术简化工具的传统功能，重新打开近期才谈判通过的实体立法妥协，可能将简化转化为降低监管雄心的机制。
1. Amendments to the CSRD（对CSRD的修订）：研究人员通过分析《会计指令》相关修订，发现Omnibus Directive将强制可持续性报告限于净营业额超过4.5亿欧元且年均员工超过1000人的企业，显著缩小CSRD个人适用范围，并删除针对上市中小企业的可持续性报告标准制定机制。对第三国企业，非欧盟母企业欧盟营业额门槛从1.5亿欧元提高至4.5亿欧元，并为欧盟子公司或分支机构引入2亿欧元门槛，限制域外适用。该指令还创设“protected undertaking”概念，允许员工少于1000人的价值链企业拒绝提供超出自愿可持续性报告标准的信息，并使要求额外披露的合同条款不具约束力。研究还发现，Omnibus Directive删除委员会采用行业特定欧洲可持续性报告标准（European Sustainability Reporting Standards, ESRS）的权力，使报告仅依赖跨行业标准和非约束性指南；同时将保证框架限定为有限保证（limited assurance），删除后续转向合理保证（reasonable assurance）的可能性。结论是，这些修订显著降低CSRD框架的范围与稳健性，削弱欧盟可持续性报告制度生成全面、可比信息的能力。
2. Amendments to the CS3D（对CS3D的修订）：研究人员通过分析CS3D修订，发现Omnibus Directive显著提高适用门槛，仅适用于员工超过5000人且全球净营业额超过15亿欧元的欧盟企业，非欧盟企业在欧盟境内营业额达15亿欧元才受约束，大幅减少承担强制尽职调查义务的企业数量。尽职调查过程被修改为仅基于合理可获得信息进行范围界定，识别最可能或最严重不利影响的一般领域，再进行深入评估，降低调查义务强度。企业向业务伙伴请求信息也受到限制，尤其对员工少于5000人的伙伴，仅在其他方式无法合理获得信息时才可请求。最重大变化是删除第22条气候转型计划要求，该条原要求企业采用并实施与《巴黎协定》目标一致的气候转型计划，删除后削弱CS3D与国际及欧盟气候法框架的直接联系。该指令还修改执行架构，删除欧盟范围内特定民事责任制度、代表人诉讼条款以及跨境案件中民事责任规则优先强制适用条款，使民事责任条件主要留给成员国国内法，可能导致执行碎片化。结论是，这些修订实质性重塑欧盟企业可持续性框架，降低CSRD和CS3D原本设想的环境与人权保护水平，被广泛讨论为欧盟可持续性法中监管倒退的潜在例证。
III. Procedural deficiencies in the adoption of the Sustainability Omnibus（采纳Sustainability Omnibus的程序缺陷）：研究人员通过分析omnibus立法技术及欧盟程序法框架，指出omnibus本身在欧盟法下并非非法，但可能以技术性或简化名义掩盖实质选择，减少立法审查，并使去监管措施嵌入更少受到关注的包裹中。该研究考察TEU第10条和第11条、TFEU第296条和第298条、《基本权利宪章》第41条、《更好立法机构间协议》、委员会《更好规制指南》及《欧洲气候法》第6(4)条和《奥胡斯公约》参与逻辑。研究发现，Omnibus Directive的通过存在无影响评估和公众参与受限两大程序问题，二者均源于委员会对“紧急性”的宽泛且依据薄弱的援引。委员会未准备专门影响评估，而以Staff Working Document替代，并声称依赖被修订指令原有影响评估；但研究人员认为，若情况已根本变化以致需要紧急修订，原有评估难以继续可靠。与REPowerEU因俄罗斯对乌克兰战争和能源危机而省略完整影响评估不同，Sustainability Omnibus并不回应同等严重急性危机，而是回应政治优先事项变化。研究还指出影响评估与比例原则的程序维度相关，援引CJEU在Czech Republic v European Parliament and Council及Lithuania and Others v European Parliament and Council中的判例；同时《欧洲气候法》第6(4)条要求评估立法提案与气候中和目标及联盟气候目标的一致性并公开结果，但Omnibus仅作一般性声明，未发布清晰可识别的气候一致性评估。公众咨询方面，《更好规制指南》要求至少12周咨询，而委员会依赖早期证据征集、混合利益相关者活动、双边会议和选择性“reality check”工作坊，参与代表性和平衡性存疑，材料显示产业行为者占比较强。研究还援引Scheke案说明透明对参与和合法性的意义，并援引Dansk R?rindustri案说明机构自设规则约束裁量。关于说明理由义务，TFEU第296条要求清晰明确说明推理，而Omnibus提案解释性备忘录承认无法对CSRD或CS3D进行事后评估或适合性检查，削弱说明理由能力。欧洲监察专员经八个公民社会组织投诉后，认定相关程序缺陷累积构成maladministration，批评对“政治紧急性”的宽泛未定义解释、解释性备忘录理由不足、缺少记录克减的内部记录、利益相关者咨询有限且可能不平衡，以及气候一致性评估记录与公布不足。委员会则主张提案回应为企业与成员国提供法律确定性的紧急需要，Draghi报告中的竞争力关切证明迅速监管行动合理，并称已有影响评估、利益相关者咨询和实施经验足够。监察专员并未反对紧急情况下可克减更好规制要求，但认为委员会未充分解释和记录为何本案克减合理，也未确保程序足够透明、基于证据和包容。结论是，这些程序缺陷不仅具行政意义，还直接影响欧盟环境法实质方向；若立法修订缺少充分证据、审查或理由，现有环境保护水平可能在保障不足下被削弱，由此引出不倒退概念。
IV. The emerging principle of non-regression in environmental law（环境法中正在形成的不倒退原则）：研究人员通过分析国际环境法、国际人权法与欧盟法，指出不倒退表达一旦达到某环境保护水平，不应无充分理由降低该水平。其概念基础首先在可持续发展及代际公平。国际人权法通过不倒退（non-retrogression）学说提供更发达表述：《经济、社会及文化权利国际公约》要求逐步实现健康与适当生活水准等权利，联合国经济、社会及文化权利委员会第3号一般性意见指出，任何故意倒退措施表面上看与公约不符，需要最审慎考虑并充分证明理由；第27号一般性意见将该学说扩展至清洁、健康、可持续环境权。国际环境法方面，2012年里约+20成果文件《我们希望的未来》确认国家不得在先前环境承诺上“倒退”；《埃斯卡苏协定》承认不倒退和逐步实现；《巴黎协定》第4(3)条要求 successive nationally determined contribution 代表超越前者的进展；国际法院关于气候变化的咨询意见强调国家尽职义务内容应根据气候危机的紧迫性和严重性解释。欧盟法虽未明确编纂不倒退，但TEU第3(3)条、TFEU第191(1)条及第11条支持环境保护的动态提升逻辑；欧盟二级立法如《水框架指令》和自然指令包含防止恶化条款，CJEU在Repubblika和Commission v Hungary中将不倒退扩展至TEU第2条价值。贸易协定中，CETA、欧盟—韩国自由贸易协定及欧盟—英国贸易与合作协定（EU-UK Trade and Cooperation Agreement, TCA）包含不倒退条款，TCA第391条禁止在影响贸易或投资时削弱环境保护水平，第408至410条设执行机制，另有“rebalancing mechanism”。研究结论是，不倒退法律性质仍不确定，不能作为完全成熟的一般法律原则，但也非纯修辞，而是处于中间规范地位的 emerging principle；其共同特征是作为有资格限制而非绝对禁止，表现为反对倒退的结构化推定，允许有正当理由的调整。
V. Applying non-regression to the Sustainability Omnibus（将不倒退适用于Sustainability Omnibus）：研究人员将上述框架适用于Omnibus，评估其是否及在何种意义上构成倒退，以及不倒退如何操作化。
1. Why the Sustainability Omnibus is substantively regressive（为何Sustainability Omnibus在实质上具有倒退性）：研究人员提出，当措施降低法律框架原先保障的保护水平时，即属实质倒退，可通过减少义务主体、降低义务强度、削弱监督报告审查机制、移除执行工具或将约束性义务转化为裁量性义务发生。据此，Omnibus包含明确实质倒退要素。指令形式上仍有效不改变结论，因为不倒退不限于完全废除；即使基本结构存续，只要修订后框架不再保障同等环境保护水平，也可构成倒退。原立法通过信息、可追溯性、尽职调查和问责操作化环境与人权保护，而Omnibus保留架构却掏空若干中心支柱。同时，并非每项修订都构成倒退，规则可基于新科学证据、实施经验或已证明监管失败而合法更新；但Omnibus是在原框架尚未完全实施或适当评估前提出，委员会自己也承认这一点，因此降低范围和强度构成监管rollback而非基于证据的重新校准。
2. From substantive regression to heightened procedural justification（从实质性倒退到更高的程序性说明理由）：研究人员认为，识别实质倒退本身不能决定措施合法性。不倒退在欧盟法中目前不能作为绝对禁止，而应作为有资格限制，产生反对倒退的推定。关键问题是该推定如何实践。文章主张，不倒退应主要被理解为触发更高的程序性说明理由要求：一旦措施实质倒退，就必须在确保对先前保护水平退让是知情且令人信服地正当化的条件下通过。引用Bryner观点，不倒退作为行政纪律原则，要求削弱现有环境保护的措施进行有理由决策，是防止无正当理由环境倒退的保障，而非冻结环境法现状的机制。因此，前节程序缺陷并非单纯行政实践瑕疵，而是未达到环境保护被降低时应要求的理由水平。
3. Operationalising non-regression: ex post and ex ante（操作化不倒退：事后与事前）：研究人员提出两种互补操作化方式。第一是事后通过司法审查：降低环境保护的立法行为可在通过后受到挑战，尤其当降低缺少充分理由、缺乏充分证据或违反程序要求时。此时不倒退不一定作为独立诉因，而是作为解释性原则，指导比例原则、说明理由义务、法律确定性和善治等现有审查依据的适用。但事后路径有实践限制：TFEU第263条直接撤销诉讼受严格起诉资格限制，非政府组织、受影响企业和个人难以直接挑战欧盟立法行为。因此，不倒退不太可能主要通过针对立法rollback的直接撤销诉讼操作化；司法审查仍可能通过TFEU第267条初步参考间接产生，尤其法国和比利时等国内法承认不倒退原则的成员国，国内法院可能更愿受理相关主张并提交欧盟措施有效性问题。更有效路径是事前，即在立法过程本身结构中操作化。若欧盟法尚未承认完全自主的环境倒退禁止，仍可要求倒退性措施仅通过透明、参与和基于证据的程序通过。由此，不倒退作为提高程序纪律的原则：一旦提案被识别为降低环境保护水平，委员会应满足更严格说明理由标准。触发条件是实质倒退，即措施缩小现有环境义务范围或降低其强度、可执行性或有效性。此时，普通立法保障应加强。现有程序保障虽重要，但Sustainability Omnibus表明它们不足以应对降低环境保护水平的措施，因为影响评估可被绕过，公众参与可在援引紧急性时受限，而更好规制框架未明确界定偏离普通程序保障的正当情形。程序性不倒退理解不一定创造新程序机制，而是要求当提案导致环境保护降低时加强现有保障：影响评估和气候一致性评估不应被绕过，并应包括具体说明理由，识别保护降低程度、评估可能环境后果、审查较少倒退替代方案能否实现同一政策目标。这样，不倒退可作为程序保障操作化，确保对先前保护水平的任何偏离透明、基于证据并受加强审查。研究认为，若仅让不倒退在通过后运作，其实际效力将受司法准入障碍和缺乏明确学说基础限制；若理解为在环境风险降低时要求更高程序纪律，则可在rollback固化前塑造立法行为，尤其在危机日益被援引以证明程序捷径的背景下。
VI. Conclusion（结论）：该部分总结并翻译如下。总之，Sustainability Omnibus不仅仅是对现有可持续性立法的一系列修订，而且似乎标志着欧盟立法新阶段的出现。越来越多地诉诸omnibus包裹反映出联盟监管方式的更广泛转变，日益受到竞争力、灵活性和速度关切塑造。然而，这种立法风格也暴露出欧盟法律秩序内部这些优先事项与其对善治原则的宪法承诺之间的更深层张力。在实质和程序上，Sustainability Omnibus都偏离既有轨迹。它以不能仅被描述为技术性的方式缩小CSRD和CS3D的范围与强度，而其准备过程依赖程序捷径，削弱了基于证据和包容性的立法。这些特征使Omnibus成为欧盟可持续性acquis中倒退的引人注目例证，并说明这一新兴立法范式带来的风险。在此背景下，不倒退成为评估此类立法变化合法性和正当性的关键规范框架。文章认为，不倒退的意义不在于作为绝对实质性禁止，而在于构建倒退性变化可能发生的条件。由于不倒退尚未凝结为欧盟法原则，其最直接实际相关性是程序性的。一旦某项措施被认定为实质性倒退，该认定应触发更高的说明理由义务。倒退越深，证据、透明、参与和推理要求就越严格。在这方面，不倒退可通过两种互补方式操作化。事后，它可通过比例原则和说明理由义务等现有审查依据指导司法审查。但在实践中，此路径受TFEU第263条限制性起诉资格限制。因此其主要作用是预防性的。当环境保护被降低时，不倒退应触发更高的程序审查，要求完整影响评估、清晰气候一致性评估、有意义磋商、考虑替代方案和具体理由。这样，它不会冻结环境法现状，而是作为防止理由薄弱倒退的保障。随着委员会宣布2025年omnibus packages“只是开始”且《更好规制指南》将被修订，Sustainability Omnibus作为转折点运作。即将进行的《更好规制指南》修订提供了具体机会，以处理Omnibus通过过程揭示的结构性缺陷，并嵌入能够治理这一新兴立法技术的保障。特别是，应借此更清晰阐明实质性倒退措施可被采纳的条件。这包括，第一，需要更精确界定紧急性概念。随着危机成为反复出现的特征，紧急性被宽泛且政治上可塑地援引的风险增加。修订框架因此应区分真正紧急情况与长期政策目标，并明确援引紧急性的程序后果。第二，修订提供了将不倒退逻辑纳入更好规制框架本身的机会，承认降低保护水平的措施触发更高证据、透明、参与和理由要求。这样，不倒退可从抽象的新兴原则演变为欧盟立法的具体结构要素。随着欧盟继续协调环境雄心与经济竞争力，核心挑战不是可持续性acquis能否演进，而是这种演进如何被治理。对不倒退的过程稳健理解提供了确保这一新一波立法改革仍锚定于联盟对环境保护、民主问责和法治的 foundational commitments 的手段。
