《Food Policy》：Optimizing public spending allocation to advance CAADP’s agricultural transformation agenda
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通过《马拉博宣言》（Malabo Declaration），非洲各国政府承诺将公共支出（public expenditure）的10 %配置于农业，以实现6 %的农业GDP（agricultural GDP）年增长率，并在2025年前将贫困减半。这些目标在很大
通过《马拉博宣言》（Malabo Declaration），非洲各国政府承诺将公共支出（public expenditure）的10 %配置于农业，以实现6 %的农业GDP（agricultural GDP）年增长率，并在2025年前将贫困减半。这些目标在很大程度上仍未实现。尽管如此，2025年通过的《坎帕拉宣言》（Kampala Declaration）维持了10 %的支出目标，将其范围从农业拓宽至农业食品系统（agri-food systems），并设定了到2035年产出增长和膳食可负担性（diet affordability）等宏大目标。研究人员认为，优化农业公共支出在政策与子部门间的配置对于推进这一更广泛的转型议程十分重要。研究人员使用PolOpT——一种将多准则决策（multi-criteria decision-making, MCDM）与递归动态可计算一般均衡（recursive-dynamic computable general equilibrium, CGE）模型相结合的政策优化工具——考察在六个撒哈拉以南非洲（sub-Saharan Africa, SSA）国家中，实现10 %农业支出目标是否有助于实现《马拉博宣言》尚未实现的农业增长目标，同时考虑优化配置、替代融资来源和多重社会经济目标。研究人员发现，将国家预算的10 %用于农业并不必然产生6 %的农业GDP增长。结果揭示，各国预算优先序存在显著差异：在初始支出较低且支出结构接近最优时，提高支出水平更为重要；而在支出水平较高和/或配置明显次优的国家，改善配置更为重要。在多重目标间优化配置会带来温和的农业GDP权衡，并在就业、减贫和膳食可负担性方面产生显著收益，同时降低10 %目标的融资负担。实现这些收益将需要更强的治理和机构能力以进行有效再配置，并需要政治承诺和跨部门协调以维持长期改革。
论文解读：优化公共支出配置以推进CAADP农业转型议程
研究背景与问题。非洲农业发展综合计划（Comprehensive Africa Agriculture Development Programme, CAADP）旨在提高生产率、转型农业和实现粮食安全。2014年《马拉博宣言》（Malabo Declaration）设定将政府预算的10 %用于农业、实现6 %农业GDP（agricultural GDP）增长、到2025年贫困减半。2025年《坎帕拉宣言》（Kampala Declaration）维持至少10 %公共支出目标，但将范围扩展至农业食品系统（agri-food systems），并设定到2035年农业食品产出增长45 %、60 %非洲人可获得健康膳食等目标。然而马拉博核心议程未完成：2014—2025年撒哈拉以南非洲（sub-Saharan Africa, SSA）农业增加值年均增长3.4 %，不足6 %目标的一半；粮食生产增长约27 %，但人口增长吸收收益，2024年人均粮食生产略低于2014—2016年水平；农业就业年均增长1.8 %，非农就业增长更快但不足以将劳动力拉出农业；极端贫困仍接近45 %，到2025年超过10亿非洲人无法负担健康膳食，比2017年多1.72亿。多数国家未达10 %农业支出目标，且支出未充分带来转型。研究人员认为，改善现有农业公共支出成本效益是更广泛农业食品系统转型的必要非充分条件。统一支出目标忽视国家异质性，支出功能、部门或商品重点、单位成本、覆盖和空间配置的回报不同，需国别优化配置并结合必要增支。
研究人员开展研究与结论。研究人员使用PolOpT，将多准则决策（MCDM）与递归动态可计算一般均衡（CGE）结合，在布基纳法索、埃塞俄比亚、加纳、莫桑比克、尼日利亚和乌干达六国设九个政策情景，回答：10 %能否实现6 %农业GDP增长并促进坎帕拉农业食品产出目标；在给定财政空间内再配置与增支的比较；追求就业、减贫、降低健康膳食成本是否与农业GDP增长有取舍；能否通过税收、国内借款或外国借款融资10 %目标。结论为：10 %预算用于农业不必然产生6 %农业GDP增长；结果国别差异大；优化配置与增支同等重要；多目标优化带来温和农业GDP权衡但显著就业、减贫和膳食可负担性收益；可降低融资负担；需治理、机构能力、政治承诺和跨部门协调。
关键技术方法（不超过250字）。PolOpT结合多准则决策（MCDM）与递归动态可计算一般均衡（CGE），以CGE方程为约束，政策工具内生且在边界内优化；先求单目标理想点，再多目标求等权妥协点，并联接微观模拟生成贫困与健康膳食可负担性结果。校准以六国社会核算矩阵（Social Accounting Matrix, SAM）为主，将农业公共支出分解映射至政策支持措施（policy-support measures, PSMs），采用国别弹性、覆盖率和单位成本，并纳入资本折旧、劳动失业与不充分就业、人口预测和家庭调查。基年2016—2019，模拟至2035。设九个情景，比较10 %支出、优化配置、多目标和农业或农业食品GDP目标；融资替代为直接税、国内借款和外国借款，并进行弹性敏感性分析。
研究结果。4.1 扩大与再配置公共支出的经济范围效应。通过比较基准与九个情景，研究人员发现国别影响差异大，统一目标不足；10 %支出本身不保证马拉博和坎帕拉增长目标。增支或优化通过提高农业子部门全要素生产率（total factor productivity, TFP）影响增长；农业产出增加与农业价格下降促进食品加工、服务和总GDP。优化情景下，最大农业GDP或农业食品GDP目标结果相似，因PSMs只针对作物和畜牧TFP。增支至10 %时，TFP上升导致农内就业减少、农村非农就业增加；到2035年减贫幅度从小国约0.2百万到尼日利亚近4.3百万；城市健康膳食可负担性改善，但农业价格下降可能压低农村地租和收入，城市减贫收益常大于农村。
4.2 优化配置提升资金价值，但意味着妥协和权衡。优化现有作物和畜牧支持配置对农业GDP影响常大于单纯增支，尤其埃塞俄比亚和布基纳法索等支出较高或配置明显次优国家；初始支出低国家增支更重要，但优化仍相关。追求多目标会略降农业GDP，却增加就业、减贫和健康膳食可负担性；最小化健康膳食成本需增加水果、蔬菜和豆类供应，减少通常支持部门。再配置幅度国别差异大：乌干达和莫桑比克需再配置不足2 %和5 %，布基纳法索和埃塞俄比亚近30 %。
4.3 10 %支出不一定在各处实现6 %农业GDP增长。情景结果显示，只有加纳、莫桑比克和乌干达因达10 %支出目标对农业GDP有显著影响；布基纳法索和埃塞俄比亚平均增长4.3 %—5 %，尼日利亚低于4 %。对部分国家6 %目标可能不现实，对另一些国家若政府收入允许则可行。
4.4 更高增长和优化可缓解政府融资负担。为2035年达10 %目标，直接税需逐步提高，压低私人消费，但农业TFP收益抵消，多数国家农业、农业食品和总GDP高于基准，埃塞俄比亚例外；优化配置可抵消增税对私人消费的负面影响，埃塞俄比亚亦如此。多数国家税收占GDP需升0.3—0.7个百分点，埃塞俄比亚除外；仅优化配置可提高TFP增长，使多数国家税收占GDP下降。国内或外国借款与税收融资的GDP增长结果几乎无差异，平均差小于0.02个百分点，因TFP增长抵消国内借款挤出私人投资或外国借款通过实际汇率升值惩罚出口。
讨论与政策启示。研究人员指出四点政策含义：第一，10 %农业支出不保证各地6 %农业GDP增长，应设定考虑初始支出、结构和有效性的国别目标；第二，坎帕拉宣言目标多，常有权衡，需明确优先序；第三，改善配置关键，尤其当前配置偏离最优时，提高农业食品支出至10 %可能支持增长和减贫，但资金如何分配同样重要；第四，财政资源有限且教育、卫生、基础设施竞争，除埃塞俄比亚外多数研究国需将农业公共支出份额翻倍以上才能2035年达10 %，需不危及债务可持续的融资方案，国内资源动员重要，需解决非正规经济、非法资金流动、油气矿业依赖、税收管理弱和公众信任低。实施优化配置还需政治经济可行性、治理与实施能力、跨部门协调；向高回报公共品如研发（R&D）、推广、农村基础设施转移可能减少投入补贴，预期农民游说和投入品贸易商阻力；需政治资本、沟通、过渡支持、次序；模型未考虑类别内效率改进、私人投资、未来创新，且单位成本可能随规模上升，因此结果以现行实施质量为条件。未来研究应纳入创新对生产率影响以及农业食品系统公共支出定义和数据。
研究结论（译）。《坎帕拉宣言》2025年维持2035年统一宏伟目标，包括将10 %公共支出用于农业食品系统、农业食品产出增长45 %、确保60 %非洲人可获得健康膳食，CAADP Strategy and Action Plan 2026–2035支持实施。但“农业食品公共支出”尚无正式操作定义或一致数据系统，难以可比捕捉加工、食品安全、营养、物流和消费端干预，因此本文有意限定于有可靠数据部分，即窄口径农业公共支出，以用PolOpT进行完整多目标优化，为财政部和农业部改善现有农业支出有效性和结构提供证据，这是农业食品系统转型必要步骤。全面优化农业食品系统支出有待支出定义和数据完善后未来研究。研究表明，增加农业公共支出可改善发展结果，但不应仅关注统一支出目标，因为公共支出对增长影响不同。研究提出基于证据、国别具体的方法，强调考虑经济结构、财政状况和发展水平，设定现实农业支出目标。发现10 %公共支出并不总带来6 %农业GDP增长；有时需超过10 %，与财政约束冲突，有时低于10 %足够。有效支出需平衡水平和配置，二者相对重要性取决于初始支出水平和初始配置偏离最优程度。CAADP Strategy and Action Plan 2026–2035呼吁改善支出质量但缺实施框架，本文决策支持工具有帮助。优化公共资金在政策和农业部门间配置对最大化价值和高效实现6 %增长关键。实施需更灵活、证据基础的目标设定，将农业投资国别化，改善资金配置、与私人部门整合和农场内外可持续产出增长。有效配置需更好管理，可用中期支出框架（Medium-Term Expenditure Frameworks, MTEFs）和项目预算将农业结果与政策工具联系，改善投资管理如项目评估评价，将资金引向研发、推广和农村基础设施等高影响领域；预算追踪器和绩效记分卡提高透明度和政治支持；规划和财政部门能力建设关键。优化再配置还需政治经济改革、沟通、受影响农民过渡支持、机构能力和治理，以及农业、基础设施、财政等多部门协调。未来研究应纳入未来创新对政策干预领域生产率的影响，并随着农业食品系统公共支出定义和数据分类方法出现，研究非农场生产率，以更贴近坎帕拉宣言整体方法。
