从文本到发展成果：1986年至2024年中国渔业政策文本强度

《Environmental Development》：From text to development outcomes: China’s fisheries policy text intensity from 1986 to 2024

　　

摘要

自1986年实施《渔业法》以来，中国政府颁布了一系列渔业经济发展与资源保护政策。然而，基于政策文本对中国渔业进行定量研究仍然有限。因此，本研究基于政策层级、政策目标和政策措施三个维度制定的标准，对1986年至2024年期间发布的657份中央级政策文件进行评估。我们评估了这些文件的文本强度，并使用岭回归模型探讨政策文本强度与经济和环境影响之间的关联。分析显示，中国渔业政策体系经历了四个阶段的演变，从追求产量增长转向以生态质量为导向。政策工具的变化反映了应对外部约束的战略优先事项调整。岭回归结果表明，政策文本强度与经济增长呈正相关，而技术创新和监管类政策的文本强度与碳排放强度呈负相关。这些发现与中国政府推动渔业经济发展和环境保护的努力相一致。研究结果为优化政策组合和构建可持续渔业治理体系提供了实用的启示。

引言

2024年联合国粮农组织（FAO）发布的《世界渔业和水产养殖状况》（SOFIA）报告指出，2022年全球渔业和水产养殖业产量达到2.232亿吨，其中水产养殖贡献超过50%，成为主要供应来源。渔业产业因其作为海洋生态系统与人类社会系统之间的关键纽带而具有多重价值。它既是沿海和内陆经济发展的重要引擎（Lynch等，2016），也是保障全球粮食安全、创造就业机会和提供蛋白质来源的重要基础（McClanahan等，2015；Jennings等，2016；Gephart等，2020；Bausero-Jorcin等，2025）。然而，2025年联合国海洋大会于2025年6月发布的《2025年世界海洋渔业资源状况评估》显示，尽管全球64.5%的鱼类种群处于生物学可持续水平（Friedman等，2018），但仍有近35.5%的资源面临过度捕捞压力。FAO早在其1995年《负责任渔业行为守则》中就强调了政策制定的关键作用；然而，渔业资源的公共池塘性质以及政策工具之间的复杂互动往往为"公地悲剧"创造了条件（Berkes，1985；Kraak，2011）。这一现象加剧了传统渔场资源耗竭的风险，凸显了经济增长与生态可持续性之间持续存在的紧张关系。因此，世界各国一直在探索适合本国国情的渔业政策和治理模式，并积累了多元化的实证证据（Blanchard等，2017；Pauly等，2002）。各国采取了不同的政策路径，效果也参差不齐。

例如，美国自1976年颁布《马格努森-史蒂文斯渔业保护和管理法》以来，采用科学配额系统和区域渔业管理委员会，推动多个过度捕捞种群的恢复并提高管理合规性（Milazzo，2012；Methot等，2014）。挪威作为北大西洋渔业管理的先驱，引入了个人可转让配额（ITQ）制度，以提高资源使用效率和行业竞争力。然而，这一制度也引发了关于配额集中和渔业社区内公平性的争议（Abe等，2024；Gullestad等，2017；?rland & Bj?rndal，2002）。日本引入了"里海"概念用于沿海渔业治理，这是一种由渔业合作社参与的社区基础共管模式。该方法通过2001年修订的《渔业基本法》和2007年颁布的《综合沿海区域管理法》得以制度化，强调自下而上的地方管理和知识共享。研究表明，这一方法可能有助于沿海生态系统恢复并增强小型渔业的韧性（Mizuta & Vlachopoulou，2017；Matsuda & Kokubu，2016；Ganseforth，2023）。与此同时，印度利用"蓝色革命"政策增加渔业产量和出口量，渔业现已成为其农业出口的重要组成部分。然而，尽管该政策推动了水产养殖的快速扩张，但也带来了相当严重的环境压力和治理挑战（Gopalakrishnan等，2024；Lakra & Gopalakrishnan，2021）。印度尼西亚近年来加强了执法和治理力度，特别是通过开展严厉打击非法、未报告和不受管制（IUU）捕捞的行动。这一战略重点提高了多个鱼群的恢复率，表明法律威慑和国家能力建设在渔业治理中的关键作用（Dirhamsyah等，2022；Muawanah等，2018；Ikrami & Bernard，2018）。国际经验表明，渔业政策工具的多样应用和绩效高度依赖于情境，受制于制度、生态和社会差异（Grip，2017；Stephenson等，2018）。这些洞察为中国渔业政策的设计和优化提供了有价值的指导。

中国渔业经济自20世纪80年代以来发展迅速，使中国成为全球最大的渔业生产国之一。其渔业总产值在较长时期内保持高速增长，水产养殖对全球水产品供应做出了重大贡献，其渔业出口在国际市场上具有有效竞争力（Su等，2020；Shen & Heino，2014）。然而，这种快速扩张伴随着日益严重的资源过度开发和环境退化。因此，中国渔业发展已进入一个既增长又受约束的新阶段，在此阶段，政策框架在推动产业结构调整、升级和更高质量渔业发展中发挥着重要的制度作用。中国渔业政策的演变具有多个阶段特征（Yu等，2023）。在中国早期，政策重点集中在促进发展和扩张，以满足不断增长的国内消费需求。进入21世纪初，随着资源枯竭和环境退化问题日益突出，政策逐渐转向资源保护与可持续发展。近年来，政策强调绿色发展、产业结构优化和科技创新，逐步形成水产养殖为主、捕捞渔业受控、加工和贸易发展的总体格局。这一演变反映了政策目标随经济和社会条件变化的持续调整，也展示了国家干预如何在各发展阶段塑造中国渔业产业。研究主要集中在两个领域。第一，定性政策研究考察了中国各类渔业政策的演化逻辑、制度特征和治理工具。这些研究通常考察特定政策领域或渔业子部门的发展（Yu & Wang，2011；Yu & Wang，2023）。它们考察一般性政策和行业特定政策，通常采用静态和动态比较方法来定性描绘中国渔业政策的结构背景和功能。

第二，研究评价渔业政策效果。学者们从目标物种、信息化水平、外部环境、补偿措施等多种视角，使用定量或案例研究方法考察政策效果（Huang等，2022；Ji & Li，2021；Yin等，2023）。其他研究强调政策在资源保护和环境改善方面的积极作用，例如双控政策和碳汇发展举措（Wang等，2023；Zhao等，2025；Rehdanz等，2006）。然而，这些研究难以全面捕捉渔业政策体系的总体演变，也很少讨论其与渔业发展的关系。为填补这些研究空白，本研究做出三项重要贡献。第一，在数据层面，本研究系统地收集和整理了中国1986年至2024年发布的渔业政策文件，构建了一个跨越近四十年的综合政策数据集。我们根据每份文件的行政层级、目标、措施等特征分配强度评分，以量化中国渔业政策文本的演变。由此得出的政策文本强度指标涵盖了一系列广泛的政策属性，为未来渔业政策研究提供了有用的参考。第二，在方法层面，我们在传统柯布-道格拉斯生产函数中引入政策变量，构建了增广生产函数模型，并使用岭回归探讨政策文本强度与经济和环境影响之间的关联。第三，本研究通过记录政策文本的阶段特定演变和政府政策优先事项的变化，丰富了我们对渔业政策的理解。

本文其余部分组织如下。第2节提供文献综述。第3节概述研究框架、方法论和数据来源。第4节分析渔业政策文本强度的演化特征，并展示政策文本强度与经济和环境影响之间关联的实证结果。第5节讨论研究发现。最后，第6节给出研究结论。

研究片段

渔业政策研究

随着渔业产业的扩张，中国渔业政策已成为学术研究的显著领域。宏观层面的研究追溯了自20世纪80年代以来的政策轨迹，并识别出政策目标从追求最大产出向优先资源保护、生态恢复和可持续发展转变的根本性变化（Cao等，2017；Yin等，2025）。这一演变反映了中国渔业治理理念的深刻调整，并凸显了……

渔业政策定量评估

政策文本是政府阐述其治理优先事项的正式工具。政策文本内容反映了政策文件在制度层级、目标设计和工具配置方面的力度（Mergoni & Witte，2022；Mukherjee等，2021）。因此，政策文本强度是从政策文件的内容和结构属性中推导出的量化指标。更高的政策文本强度意味着更大的潜在影响力……

渔业政策演变趋势

本研究分析了每年新发布的文件数量（图2）。从1986年到2024年，渔业政策发布量呈现波动趋势，初期上升后逐渐下降。1986年至2001年间，政策文件数量总体保持稳定，每年新增政策不超过10项。2002年，政策发布强度开始增加，2006年以后，年文件数量持续上升，达到62项的峰值……

政策演变下的产业绩效

政策文本强度与不同渔业行业发展之间的正相关关系部分反映了中国政府推动渔业发展的努力。从1986年到2024年，中国渔业第一产业产值增长了约101.94倍，而第三产业产值增长了约454.93倍。渔业第一产业的份额从1986年的76.23%下降到2024年的49.03%，而……

结论

1986年至2024年间中国渔业政策的演变显示，政策优先事项随渔业经济、资源约束和环境目标的变化呈现出阶段性的变化。本研究量化了政策文本强度，并使用657份中央级政策文件和年度渔业汇总数据追踪其演变。文本分析表明，政策从追求产量扩张和行政管控转向更强调经济与……

CRediT作者贡献声明

刘欣宇：撰写—初稿。曾守珍：撰写—审阅与编辑

未引用参考文献

He，2015；Hirokawa and Thompson，2023；Mergoni and De Witte，2022；Methot Jr et al.，2014；Sun et al.，2024；Xin-gang et al.，2020；Yu and Wang，2021；Yu and Han，2021。

利益冲突声明

? 作者声明不存在已知的可能影响本文所述工作的竞争性经济利益或个人关系。

刘欣宇 | 曾守珍

宁波大学商学院，宁波，315211，中国