港口码头运营商可持续协议与欧盟竞争政策：欧洲委员会首份非正式意见能否开启脱碳合作与《TFEU》第101条协调之门？

《Marine Policy》：Sustainability agreements in port terminals and competition policy: A European opening?

　　

本文分析欧洲委员会（European Commission）关于相互竞争的港口码头运营商（port terminal operators）之间一项可持续协议（sustainability agreement）的首份非正式意见，该案是旨在协调脱碳目标（decarbonisation objectives）与欧洲竞争法（European competition law）的里程碑案件。研究人员聚焦于涉及APM Terminals及其竞争者联合采购并标准化电动集装箱装卸设备（electrical container handling equipment）的具体项目。该合作被视为对成本上升和设备供应商市场寡头垄断性质（oligopolistic nature）的必要回应。研究人员通过深入分析欧洲监管机构首次公开适用其2023年可持续协议指南（2023 Guidelines on Sustainability Agreements），为文献作出贡献，并强调该横向合作（horizontal cooperation）在《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）第101条下所引发的法律挑战。研究人员的分析表明，委员会并未给予该协议非正式“软安全港”（soft safe harbour）待遇，而是在个案评估（individual case assessment）后最终出具了有利意见。该干预标志着欧洲竞争政策（European competition policy）复杂但重大的转变，明确容纳集体脱碳努力（collective decarbonisation efforts）。然而，该决定仍留下重要问题未予回答，例如对可持续协议所产生的社会效益（societal benefits）的评估，并提示地缘政治产业考量（geopolitical industrial considerations）可能产生影响。

论文由Philippe Corruble和Youssef Tliche撰写。研究背景方面，海运承担超过80%的国际贸易，港口是陆海运输的首要接口，海事可持续性日益成为国际供应链和海洋生态系统战略可行性的系统优先事项。港口脱碳、减排、废物管理和能源效率构成可持续海运物流的重要支柱，并日益受到气候变化和监管压力推动。2025年9月3日，欧洲委员会（European Commission）公布一公开版“指导函”，APM、Hutchison Ports、PSA International、China Cosco、DP World Terminal Investments、CMA-CGM和Eurogate共同参与电动集装箱装卸设备的联合标准化和采购协议，以替代既有柴油动力跨运车和穿梭机。可持续协议可能带来反竞争效果甚至“绿色漂洗”，例如欧盟委员会2021年制裁五家车企。核心问题是：在《欧洲绿色协议》（Green Deal）通过后，生态转型的一般利益目标如何在实践中与欧洲竞争法权威协调？2023年《TFEU》第101条横向合作协议指南新增第9章可持续协议，但自评制度下其实际应用尚未充分检验，造成法律不确定性。APM Terminals及其全球港口码头运营商（port terminal operators, PTOs）竞争者于2024年12月就该联合采购与专业化协议（Joint Purchasing and Specialisation Agreement, JPSA）请求非正式指导。现有研究缺乏对欧洲委员会如何将修订指南适用于大规模可持续协议的实证、个案分析，因此研究人员提出研究问题：欧洲委员会关于PTOs可持续协议的首份非正式意见如何澄清脱碳目标与欧盟竞争法的实际协调？

关键技术方法不超过250字：研究人员采用法律案例研究（legal case study）与规范分析（normative analysis），材料包括欧洲委员会2025年9月3日公开版非正式指导函、2023年横向合作协议指南第9章、《TFEU》第101条、Regulation (EC) No 1/2003、APM Terminals等提交的JPSA草案、相关欧盟气候与港口法规及文献。分析集中于协议资格、上下游市场和实体评估。无样本队列。

研究结果如下。1 Introduction：引言提出上述研究问题，指出该案是近期监管框架的关键测试，并说明研究旨在填补缺乏个案实证分析的空白。2 Literature review：通过文献梳理，研究人员发现港口可持续研究多集中于一般“绿色港口”举措、能源效率和可再生能源整合，并常将码头运营商总体化；环境条款纳入码头特许协议仅近年受到关注。竞争法绿色化文献多属理论或规范讨论，缺乏部门或案例验证。由此形成法律与制度缺口：2023年指南第9章虽为里程碑，但实践含义仍未充分探讨。3 Sustainability agreement for PTOs: context, content and challenges。3.1 Phenomenon of sustainability agreements: a challenge for both businesses and regulators：通过航运公司、托运人和港口实践说明可持续协议增多。联邦海事委员会（Federal Maritime Commission, FMC）收到Gemini Agreement，其中允许各方讨论并商定碳减排目标；货主联盟支持风帆动力集装箱船；Northern Range五港签署谅解备忘录，计划2028年1月1日前实现岸电供应（Onshore Power Supply, OPS）电气化。企业须依据2023年指南评估集体行动的竞争法风险。3.2 Agreement by PTOs to jointly purchase decarbonised equipment。3.2.1 Contents of the agreement：通过JPSA内容分析，协议计划2030年前以电动模型替代7500台柴油跨运车和穿梭机，后者成本约高25%–35%，全球海港99%的跨运车和穿梭机为柴油动力。协议旨在联合采购达到临界规模，降低生产成本和运营成本，并标准化最低技术规格，实现不同品牌充电器和电池的互操作。参与方为全球最大PTOs，处理全球60%–70%集装箱流量和欧洲四分之三流量。上游设备供应高度集中，Cargotec和Konecranes生产欧洲经济区（European Economic Area, EEA）及全球除中国外90%的叉车和穿梭车，中国ZPMC领先。委员会曾审查Cargotec与Konecranes拟议合并。JPSA设保密委员会，仅处理联合采购和技术规格必要事项，由独立服务商管理招标，各运营商分别签约。3.2.2 European regulatory context：通过监管背景分析，APM Terminals称无法完全遵守气候法规，包括欧洲绿色协议目标、2050年气候中性、2030年相对1990年至少减少55%净温室气体（greenhouse gas, GHG）排放、企业可持续发展尽职调查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CSDDD）和企业可持续发展报告指令（Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD）。横向协议在寡头市场可能产生反竞争效果，如提高成本、影响下游价格、排除供应商或锁定技术。相关辩论涉及《TFEU》第101条第3款消费者标准、《TFEU》第11条环境要求整合及第191条环境核心目标。4 The European Commission and the sustainability agreement for PTOs。4.1 Reminder of the European regulations applicable to sustainability agreements：通过法规回顾，研究人员指出《TFEU》第101条、豁免条例和2023年指南共同规范可持续协议。2023年指南覆盖研发、生产、采购、营销、信息交换、标准化和可持续协议七类横向合作，第9章定义可持续协议为追求可持续发展目标的任何横向合作协议，但其并非独立法律类别，而是补充既有类别。若协议属于其他类型，则按相应章节并结合第9章评估，并允许选择最有利章节。指南禁止以可持续协议掩盖价格固定、产量限制或市场分割。联合采购无集体豁免，市场份额15%门槛下较可能满足第101条第3款；标准化可持续协议在第549段设六项条件，可获“软安全港”，若企业吸收成本增加，甚至可覆盖显著市场份额。超出软安全港则需深入个案评估。2023年指南扩大可构成豁免利益的因素，包括可持续产品购买者的个人利益和超出直接使用者的集体社会效益。4.2 The Commission’s assessment in concreto。4.2.1 Qualification of the terminal operators’ agreement：通过资格认定分析，委员会认为协议受《TFEU》第101条约束；承认其通过以电池电动跨运车（battery-electric straddle carriers, BE-SCs）替代柴油跨运车减少GHG排放，目标与2030年和2050年绿色协议目标一致，因此不构成目的限制竞争。委员会认为协议仅形成“最小标准化”，不影响设备制造商设计和差异化产品，故按第4章联合采购协议评估，而非标准化协议。因此，该协议不享受软安全港，需进行深入效果分析。4.2.2 In-depth individual examination of the terminal operators’ agreement：通过上下游市场分析，委员会认为上游市场中协议不要求排他采购，五年仅购买350台，占EEA设备制造商估计需求的30%–40%，相当于全球需求的40%–50%，欧洲和全球大部分需求不受影响；供应高度集中也会抵消购买力。下游市场中，委员会信息交换限于必要范围，不便利合谋；成本分摊有限，各方仍单独采购，尽管价格联合确定；充电基础设施与不同制造商设备互操作的最低规格仍留出服务差异化空间。结论是协议不构成《TFEU》第101条第1款禁止的竞争限制，无需适用第101条第3款豁免。但委员会未处理个人或集体可持续效益，测量和验证此类效益的问题仍未回答。5 Conclusion and future research：讨论部分指出，欧洲委员会对PTOs可持续协议草案的干预发生在企业、成员国要求缩减气候雄心、欧洲监管被批评复杂繁重之时。签署该非正式指导函的欧盟委员Teresa Ribera被任命为欧洲委员会负责清洁、公平和竞争转型的执行副主席，这究竟是政治信号还是政策转变尚待解释。该指导是委员会首次在具体横向合作案件中协调可持续目标与欧洲竞争法，将脱碳目标纳入集体市场行动本身是重要里程碑；但委员会未涉及《TFEU》第101条第3款四项条件，尤其未处理超出缔约方直接利益的集体社会效益。研究还指出，两家欧洲设备制造商的主导地位和中国竞争者的存在，提示该非正式批准可能间接强化欧洲工业基础，并暗示欧盟竞争政策地缘政治维度的微妙变化。理论贡献在于推动竞争法绿色化，使《TFEU》第101条解释不再局限于狭义经济效率，而纳入集体环境和社会效益，并要求重构市场效率以纳入环境外部性和代际公平。实践上，港口运营商和海事利益相关者应发展稳健的内部合规与治理机制，优先透明信息共享和可测量可持续指标。局限是仅单一案例、非正式指导无约束力，长期经济和环境影响需实施数据评估，未来应采用比较和纵向研究。研究结论部分翻译：欧洲委员会对PTOs可持续协议草案的干预发生在尤为重要的时刻；在欧洲，企业和成员国正施压委员会缩减某些气候雄心，而欧洲监管被批评过度复杂和繁重。在此背景下，该指导是委员会首次就具体案件中协调可持续目标与欧洲竞争法作出的具体立场。仔细审视，监管框架简化挑战仍存。除技术和程序复杂性外，将脱碳目标纳入集体市场行动形式已得到明确确认，这本身是重要里程碑。然而，委员会未处理《TFEU》第101条第3款四项条件，特别是超出缔约方直接利益的集体社会效益这一敏感问题。该案还引发更广泛产业和地缘政治考量：两家欧洲设备制造商的主导地位与一家主要中国竞争者的存在，提示对全球经济主体协调行动的非正式批准，可能不仅加速海港脱碳，也可能通过使欧洲制造商获得大规模订单而间接强化欧洲自身工业基础。理论上，该研究为竞争法绿色化文献作出贡献；实践上，该案为设计与反垄断原则一致且操作可行的可持续协议提供模型，并鼓励决策者优先采用透明信息共享和可测量可持续指标。