《Marine Policy》：Balancing blue growth and the ecosystem approach: policy coherence in Sweden’s Marine Spatial Plan for the Baltic Sea
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欧洲联盟（EU）已将海洋空间规划（Marine Spatial Planning, MSP）确立为实施《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity, CBD）所制定和推广的生态系统方法（Ecosystem Appro
欧洲联盟（EU）已将海洋空间规划（Marine Spatial Planning, MSP）确立为实施《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity, CBD）所制定和推广的生态系统方法（Ecosystem Approach, EA）的核心治理工具。EA强调采取预防性、适应性和参与式决策，以在生态完整性与社会经济发展之间取得平衡。《海洋战略框架指令》（Marine Strategy Framework Directive, MSFD）要求成员国通过基于生态系统的管理实现良好环境状况（Good Environmental Status, GES），而《海洋空间规划指令》（Maritime Spatial Planning Directive, MSPD）则强制要求在国家计划中应用EA。然而，如果MSP未能发挥这种整合机制的作用，则会出现若干治理风险。以瑞典波罗的海规划为案例，本文考察了在实践中通过MSP实施EA时政策的协调程度。基于CBD的马拉维原则3（Principle 3），分析评估了跨治理层级（从全球和欧盟政策到国家规划）以及跨关键部门（海上风电、渔业和航运）的一致性。研究人员采用修辞—程序—操作一致性框架，不仅考察了这些承诺如何在政策话语中呈现，还考察了它们如何嵌入制度设计并在实践中实现。研究问题为：（1）瑞典波罗的海MSP在多大程度上反映了CBD原则3以及欧盟MSFD和MSPD所概述的EA？（2）哪些跨部门政策协同与冲突影响了瑞典波罗的海MSP中EA的实施？通过一致性视角系统分析瑞典MSP在实践中如何运作，并识别政策雄心与实施之间的差距，本文为更广泛的环境政策整合、软法治理的局限性以及MSP支持EA变革性而非象征性实施的条件等辩论作出了贡献。研究结果为欧盟关于强化MSPD、确保与MSFD、CBD及新兴全球海洋治理框架保持一致的持续讨论提供了相关见解。
# 从话语到实践：瑞典海洋空间规划中生态系统方法实施的政策一致性解构
## 一、研究背景与问题
随着气候减缓、能源安全、粮食生产、生物多样性保护与海上运输日益依赖同一生态承压的海盆，欧洲海洋空间竞争不断加剧。欧盟（EU）将海洋空间规划（Marine Spatial Planning, MSP）定位为实施生态系统方法（Ecosystem Approach, EA）的核心治理工具，期望其能成为协调部门利益、管理累积压力并引导海洋开发走向生态可持续的整合平台。然而，若MSP未能发挥这种整合机制作用，部门扩张可能平行推进而非协调开展，累积生态压力可能得不到充分应对，生物多样性保护与蓝色经济发展之间的权衡可能通过临时政治过程而非透明、基于生态系统的决策加以解决，最终危及欧盟实现良好环境状况（GES）的能力。
瑞典波罗的海规划为此提供了典型研究案例。瑞典的MSP属于战略性而非规制性文件，虽由政府通过，但对部门许可不具有法律约束力。其海洋治理呈现部门化组织与制度碎片化特征，半封闭的波罗的海又放大了生态相互依赖性。近期国防否决海上风电项目及MSP区域修订等事件，进一步凸显了治理动态的复杂性与协调部门优先事项和生态完整性的困难。既有研究对MSP中政策一致性的考察仍然有限，尤其缺乏对政策从话语承诺到程序设计和操作实践全过程一致性的系统追踪。
## 二、研究内容与主要结论
研究人员以瑞典波罗的海MSP为案例，基于《生物多样性公约》（CBD）马拉维原则3（Principle 3）作为诊断视角，运用修辞—程序—操作三维一致性框架，系统分析了瑞典MSP在垂直层面（全球、欧盟、国家）与水平层面（海上风电、渔业、航运）实施EA的一致程度。研究问题的核心在于：瑞典波罗的海MSP在多大程度上反映了EA的要求？哪些跨部门政策协同与冲突影响了EA的实施？
研究得出以下主要结论：瑞典MSP在修辞层面与EA及欧盟指令表现出高度一致，但在程序层面仅实现部分一致性，操作层面一致性普遍偏低。海上风电被置于国家优先地位，渔业和生态保护面临有限的空间保护和替代性安置风险；航运被推广为公路货运的可持续替代方案，但关键权衡超出国家控制范围；跨部门协调机制在法律上仍然薄弱且发展不足。当前MSP的战略设计存在象征性遵从风险，若缺乏制度性改革，难以实现EA的实质性转化。
## 三、关键技术与方法
本研究采用定性文献分析作为主要研究方法，系统解读政策文本中的意义、制度逻辑与治理假设。文献选择依据两项标准：（1）与瑞典MSP的垂直和水平一致性相关；（2）在2022年MSP通过后仍具战略或法律效力。核心数据集包括瑞典MSP、国家战略及由瑞典海洋与水管理局（SwAM）、瑞典能源局（SWEA）、瑞典运输管理局（STA）、瑞典农业委员会（SBA）和瑞典政府办公室发布的海上风电、渔业和航运部门行动计划，以及相关欧盟指令（MSPD、MSFD）。研究基于三维政策一致性框架进行演绎编码，并依据CBD《EA指南》（2004）中原则3的注释和实施准则确定演绎主题，同时归纳了经济激励、否决权、部门制度设计等额外主题。
## 四、研究结果
### 4.1 垂直一致性
**修辞层面的一致性。** 瑞典MSP在海上风电、渔业和航运领域均表现出与原则3及欧盟指令的强修辞一致性。海上风电被定位为国家优先事项，承诺为扩张创造条件并支持100%可再生能源目标；渔业被描述为对群岛社区生存和粮食供应至关重要，并承认GES是渔业所依赖生态系统服务的前提；航运被视为瑞典经济基础设施的核心，并嵌入可持续航运叙事中，支持从公路向海铁联运的模式转变。然而，与海上风电不同，渔业和航运部分缺乏量化或有时限的目标，这削弱了MSP将EA原则转化为操作实践的能力。
**程序层面的一致性。** 空间分区是MSP的主要工具，并通过战略环境评估和Symphony工具评估累积压力。北米德舍银行因Natura 2000保护而被排除在海上风电开发之外，南米德舍银行被指定为调查区域，体现了对生态敏感区的程序性保护。但详细生态评估被推迟至项目级许可阶段，造成战略规划与后续决策之间的程序性缺口。渔业的国家利益区域缺乏法律约束力，MSP对捕捞方法调整等限制措施的实施推给欧盟共同渔业政策（CFP）。航运方面，MSP虽识别了生态敏感区并提出改道建议，但承认“航运在所有海域进行”，且监管权主要归属国际海事组织（IMO），程序一致性在很大程度上是理想化的。
**操作层面的一致性。** MSP是战略性的而非规制性的，不授予空间权利，部门实践不受计划法律约束。海上风电项目需根据《环境法典》获得许可，但缺乏许可后监测和适应性管理机制；Symphony工具未整合到后续规划阶段，现有监测项目不足以根据生态反馈修订空间指定。九个国家级海上风电利益区中，七个因国防否决被拒绝，国防优先事项在没有透明评估机制的情况下系统性地压倒能源和环境目标。渔业治理分散在多个机构，缺乏正式协调机构将空间规划与渔业管理对接，MSP未引入新的数据收集要求或生态指标。航运部门虽通过调查区域和跨界协调发挥协调平台作用，但对水下噪声和石油排放未规定监测方法、阈值或执行机制。
### 4.2 水平一致性
**修辞层面的一致性。** 三个部门战略均将可持续性作为指导原则，但定义差异显著。海上风电战略以气候目标为核心，目标为2030年前新增90太瓦时（TWh）海上风电；渔业战略遵循CFP，强调生态保护、社会经济韧性和长期生存能力；航运战略围绕货运效率和气候减缓，推动模式转变并设立零碳航线目标。部门间目标存在紧张关系：渔业因依赖大面积季节性渔场，面临被永久性海上风电和航运通道挤占的风险；增加航运加剧水下噪声和溢油风险；更严格的养护措施可能限制能源和运输扩张。MSP虽倡导共存，但未设定可衡量的跨部门协调目标，共存分析主要反映能源部门优先事项，渔业和航运战略未提及MSP或其他部门。
**程序层面的一致性。** MSP作为整合性分区工具，通过新增海上风电区域并兼顾航运路线、重要渔场和生态敏感区，试图增强程序一致性。然而，瑞典的“开放大门”许可模式允许开发商在MSP区域之外申请项目，导致项目逐案评估、法律不确定性高、累积影响评估受限。渔业在空间规划中制度性弱势，国家利益区域不具法律约束力，不提供空间保护或替代安置补偿。航运部门虽获得基础设施和资金支持，但超过80%的模式转变资金分配给铁路，仅5%分配给航运，资金配置与可持续运输目标不一致。
**操作层面的一致性。** 跨部门协调在实践中具有选择性和偶然性。海上风电受益于最广泛的多层级协调，但协调多为项目制和临时性。部门责任分属不同部委及其机构，缺乏常设跨部委机构监督综合MSP。共存分析排除了航运和国防行为者，2024年13个波罗的海海上风电项目因国防冲突被否决，进一步凸显正式权衡机制的缺失。绿色航运走廊计划未提及MSP指定区域、Natura 2000保护区、GES指标或波罗的海敏感状态。各部门采用各自独立的监测系统——海上风电使用Symphony和环境影响评估，渔业使用种群和栖息地评估，航运使用自动识别系统和排放追踪——这些系统孤立运行，无法捕捉累积生态系统压力。
## 五、讨论与结论
### 讨论部分总结
结构性不一致的根源可归纳为四个相互强化的条件。第一，瑞典MSP的战略性和非约束性（软法）设计使修辞一致性易于实现，但限制了可执行性，增加了象征性而非实质性实施的风险，体现了制度脱耦模式。第二，权力不对称和否决权塑造了权衡的实际解决方式，国防部门在MSP框架之外行使决定性否决权，形成不符合EA整合和参与要求的等级决策结构。第三，碎片化的制度授权和许可系统使能源、渔业、航运、环境保护和国防各自遵循独立的法律框架和治理逻辑，市场驱动的开放-door许可模式进一步削弱了空间协调。第四，有限的监测能力和适应性机制的缺失使MSP高度静态，数据系统相互隔离，无法进行累积影响评估和协调学习。研究建议借鉴英国和丹麦的经验，建立新的许可系统，通过早期空间引导、流域尺度累积评估、生态节奏开发和基于收入的渔业补偿来加强共存，但瑞典碎片化的许可系统和重叠授权继续制约有效的整合治理。
### 研究结论翻译
欧盟内部日益期望MSP能够通过实施EA同时支持环境恢复和经济发展。然而，这种双重雄心产生了持续的张力。瑞典案例表明一致性如何在下游减弱：碎片化的多层级治理、僵化的行政边界、薄弱的跨部门整合和有限的执行能力削弱了EA承诺向操作实践的转化。一项以EA为指导的综合政策框架应旨在最小化有害的跨生态系统效应，并确保一个部门的发展不会破坏生态系统健康或其他用途的可持续性。然而，与先前研究一致，研究结果确认尽管存在规制承诺，EA通过MSP的实施仍然是碎片化且不均衡的。核心挑战在于治理定义的规划尺度与海洋系统生态现实之间的错位。研究结果进一步强化了对MSPD仍主要面向部门的批评，该指令对EA操作化提供的指导有限，留给成员国的自由裁量权往往偏向蓝色增长优先事项。超越欧盟指令，昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架、可持续发展目标14.2和国家管辖范围以外区域生物多样性协定（BBNJ）均呼吁基于生态系统的综合海洋治理。来自瑞典和其他欧盟国家的证据表明，实现这些雄心取决于弥合话语、设计与交付之间的差距。本研究开发的修辞—程序—操作框架提供了一种诊断工具，用于识别EA实施在何处失效，并指导针对MSP系统和新兴全球框架的有针对性的改革。弥合修辞与实践需要：能够跨部门管理累积影响的治理工具；约束否决行为者并要求透明权衡决策的制度机制；将项目级结果与战略规划相连接的监测系统；以及部门许可制度与空间指定的一致性。若不具备这些条件，MSP可能仍主要是象征性的，促进部门扩张而非有效地将其引向生态系统完整性。
