从污染治理到系统治理：中国五十年环境政策的演变

《Resources, Conservation and Recycling》：From pollution control to system governance: five decades of environmental policy evolution in China

　　

摘要

自1970年代末以来，中国的生态环境治理经历了深刻变革，其影响远超国界。现有关于这一演变的叙述主要依赖定性分期和专家解读，在追溯政策优先级和治理逻辑的长期变化方面能力有限。本研究分析了1978年至2025年间3460份中央层面环境政策文件，采用一种整合计算框架，将基于大语言模型的语义增强、动态主题建模与多层验证相结合，在近半个世纪的政策发展过程中，以绝对值和归一化指标衡量话语强度。分析追溯了生态环境治理的五个相互关联阶段，标志着从问题导向的污染控制和能源节约向以生态文明和双碳议程为锚点的概念引领、体系化治理的转变。这些阶段之间的变化是累积性的，而非替代性的。归一化测量揭示了一种制度持续但相对主导权递减的模式：基础监管工具虽然其政策关注度份额下降，但绝对频率仍在增长，这是制度叠加的特征——新的治理范式在既有基础上层层累积，而非取代它们。循环经济话语的轨迹，从1980年代的边缘提及发展为与碳减排目标结构性整合，展示了资源节约主题如何在这一不断演变的架构中实现制度嵌入。本研究提供了系统的、基于语料的定量证据，证实、细化并拓展了既有的定性叙述，展示了大规模政策文本分析的可复制框架，并为快速转型经济体中国家注意力和治理范式的演变提供了新的洞见。

引言

在过去五十年中，中国经历了近代史上最重大的生态环境治理转变之一。快速工业化、城市扩张以及融入全球生产网络，制造了规模与速度无与伦比的环境挑战，同时也推动了广泛且不断演进的政府回应。作为世界上最大的能源消费国和碳排放国，中国在污染、资源利用和生态保护方面的政策决策，其影响远溢国界，塑造着全球资源流动、排放轨迹和可持续发展的前景（Yang等，2020）。因此，理解中国生态环境治理优先事项如何随时间推移而转变，不仅仅是国内政策分析的问题，也是全球环境管理研究的关键议题。

大量学术著作审视了这一演变过程并构建了具有影响力的分期叙述。Zhang和Wen（2008）识别出五项根本性转变，涵盖从污染防治到生态保护、监管工具的多样化以及可持续发展原则的逐步嵌入。He等（2012）通过转型管理的视角审视同一轨迹，强调制度能力的积累以及碎片化行政结构与协调治理目标之间的张力。Wang等（2018）记录了中国监管体系如何演变为在战略和运营层面运作的结构化、多层级框架。Xie（2020）提出了一个四阶段弧线，从早期的"三废"管理贯穿至生态文明时代。这些叙述共同确立了一个广泛共享的故事框架：中国的生态环境治理已从反应性、聚焦污染的干预，转向更为整合的、概念引领的体系。然而，这些叙述在更细微的方面存在分歧，包括阶段边界的划分、基于市场的工具何时真正获得牵引力，以及意识形态话语在多大程度上转化为制度变迁（Hansen等，2018；Ross，1998；Wang和Chen，2010）。近期工作开始探索气候行动的协同治理机制（Zhou和Richardson-Barlow，2026）以及人工智能工具在环境政策分析中的作用（Zhou，2026），但对政策话语本身进行大规模、长期定量映射的研究仍然稀缺。

环境治理研究的一个核心问题是，竞争性的政策主题在长期时间跨度内的相对突出程度如何演变，由此产生的注意力转移、持续性和累积模式揭示了治理范式变迁的何种动态。现有的定性叙述尽管叙事丰富，却无法充分回答这一问题。它们共享三个方法论限制，制约了其所提供的信息。首先，它们依赖选择性政策抽样：里程碑文件、转折点事件和旗舰项目受到密切关注，而大量常规监管产出则未被考察。其次，其分析视角偏重不连续性。阶段转换通常锚定于高调的政治决策，使得在治理理念正式获得认可之前追溯其缓慢累积过程变得困难。第三，它们缺乏定量手段来测量不同主题之间政策注意力强度的动态变化。这些限制共同界定了本研究力图填补的研究空白：缺乏一种持续的、基于全语料库的、定量支撑的叙述，来描述国家对环境优先事项的竞争注意力如何在中国近半个世纪的环境治理中演变。

这些限制在中国语境下尤为重要，因为正式政策雄心与地面执法之间持续存在张力。学者们长期记录了全面的法律框架（Beyer，2006）与显著的实施赤字如何并存，后者由跨部门和政府层级的碎片化权力（Sims，1999；Tsang和Kolk，2010）、历史上奖励经济增长而非环境合规的错位激励结构（Chow，2008；Wu等，2013）以及不一致的地方执法（Beyer，2006；Wang和Lin，2010）所驱动。在这样的制度中，一项政策的简单存在所传递的信息相对有限。重要的是政府如何在任一特定时期将有限的监管注意力分配给竞争的环境优先事项。政策话语虽然不能直接衡量治理成效，但为国家将注意力集中于何处以及如何构建环境目标之间的关系提供了一个信息性但不完美的信号。

这一框架指向了一个具体的分析机遇。在正式文件定义权力、分配责任并构建问责制的治理体系中，政策文本中主题的重要程度揭示了有关议程设置、优先级排序和治理逻辑转变的信息。政策概念出现频率、共现和重新定义的系统性变化，可以标志着治理取向的深层再定向，有时甚至在制度或环境结果显现之前。然而，从大量政策文本中提取此类信号面临重大的方法论挑战。传统内容分析方法规模有限，基于词袋假设的标准计算技术难以捕捉承载真正分析意义的高阶政策概念。

计算社会科学的最新进展在此开辟了新的可能。大语言模型现在能够支持从复杂政策文本中提取语义丰富的概念（Fang等，2025；Feuerriegel等，2025），动态主题建模（Grootendorst，2022）则允许在长期时间跨度内追踪主题结构。结合有意识的验证策略，这些方法使得以定性方法单独无法达到的规模和时长来分析政策话语成为可能。然而，尽管社会科学领域对计算文本分析的兴趣日益增长，鲜有研究以方法透明且根植于领域特定政策理论的方式，将这些工具应用于长期环境治理。

本研究填补了这一空白。我们汇编了一个由1978年至2025年间国务院和关键部委发布的3460份中央层面环境政策文件组成的精选语料库，并开发了一个整合分析框架，将基于大语言模型（LLM）的语义增强、动态主题建模和多层验证相结合。该方法将政策文本视为概念的集合而非孤立的词汇，将分析单位提升至与政策相关的概念层面，从而更忠实地呈现治理议程及其演变。研究特别关注资源节约、循环经济和资源效率等主题如何从治理早期阶段的边缘关切发展为在更广泛的环境和气候框架中实现制度整合。

主要分析贡献在于测量我们所谓的"话语强度"：特定政策主题在任一给定时期于国家语料库中的相对突出程度。在近半个世纪中追踪话语强度，使我们能够识别中国环境治理优先事项中的连续性和非线性转变。当针对研究期间年度文件数量的显著增长进行归一化处理后，该指标将真正的注意力重新分配与语料库扩张的机械效应区分开来，揭示仅靠绝对计数所无法呈现的模式。

分析识别了中国环境政策话语一种结构化但非线性的演变，我们将其组织为一个五阶段框架。初始时期以对工业污染和能源约束的务实、问题导向的回应为标志。后续阶段展示了1990年代的议程多样化，2000年代定量控制的强化与循环经济和资源效率探索性理念的并行，2012年后生态文明作为统一治理范式的巩固（Hansen等，2018；Gürcan，2021），以及最近双碳议程下气候减缓与环境管理的整合。贯穿始终，分析揭示新的治理范式并未取代早期工具，而是在更广泛的战略框架中对它们进行重新配置。

该框架证实了定性学术所记录的宏观轨迹，同时通过话语强度的持续年度追踪深化了这些叙述。定量证据例如证实了Yao等（2005）所指出的能效早期作为治理驱动因素的重要性，但这一点在主流分期叙述中代表不足。它还提供了语料库层面的证据，说明循环经济话语如何从1980年代的边缘存在发展为2000年代的核心政策主题。与此同时，归一化测量揭示了定性叙述和原始频率计数都无法看到的模式：环境影响评估等基础监管工具在所有五个阶段中绝对增长持续，但其政策注意力的比例份额却在下降，这是我们在讨论中描述为通过制度叠加实现的累积性重构而非范式替代的标志。

本研究做出三项贡献。在实证方面，它提供了中国国家级环境政策话语的长期全面映射，追踪了包括资源节约和循环经济在内的治理优先事项如何在近半个世纪中实现制度整合。在方法论方面，它开发了一个可复制的框架，其贡献具有组件特定性：概念层面的语义预处理解决了原始政策文本中行政模板的主导问题；纵向归一化将真正的注意力重新分配与语料库扩张分离开来；多层验证解决了LLM辅助分析中的模型依赖性和输出不稳定性。在实质方面，它将话语演变与制度理论联系起来，通过渐进式制度变迁的视角（Thelen，2004；Mahoney和Thelen，2009）解读所观察到的"持续中重构"模式，从而超越描述性分期，迈向理论化地解释环境治理如何在快速转型经济体中适应。

论文余下部分安排如下。第二节描述数据并概述计算框架，强调其核心逻辑而非技术细节。第三节呈现实证结果，包括主要政策主题和五阶段演变框架。第四节讨论这些发现对环境治理与政策变迁文献的启示。第五节总结主要贡献，承认局限，并勾勒未来研究方向。

数据片段

数据来源与语料库构建

本研究基于一个专门构建的中国国家级环境政策文件语料库，涵盖1978年1月至2025年5月期间发布的全部文件。主要数据来源是北大法宝法律数据库和生态环境部（MEE）的官方政策档案。这些来源提供了权威政策文本的全面覆盖，被广泛应用于中国环境治理的实证研究。

为确保分析一致性及其与国家治理的相关性

中国环境政策话语的宏观结构

对全部3460份国家级政策文件应用动态主题模型，揭示了构成中国环境治理话语长期基础的九项宏观政策主题（图2；其完整关键词描述符及对应的基于分类的TF-IDF（c-TF-IDF）值见附录S7）。这些主题贯穿整个研究期间持续存在，但其相对突出程度、内部构成及相互联结方式差异显著。它们并非各自独立的政策领域，

讨论

本分析产生三项贡献。在实证方面，本研究提供了对国家在九项竞争性环境主题上的注意力如何在近半个世纪的中国环境治理中演变的持续、全语料库映射（第4.1节）。

在方法论层面，该研究证明了概念层面的语义预处理、纵向标准化和多层次验证分别针对传统政策文本分析的特定局限，并辅以组件级证据支持。结论：本研究分析了近五十年间的3460份国家环境政策文件，追溯了中国环境治理话语从被动污染控制向系统化治理的演变过程。核心实证发现是"累积性重构"：新的治理范式并未取代早期工具，而是在其基础上层层叠加，逐步改变整体制度配置，同时保留其监管基础。这一模式…… CRediT作者贡献声明 徐兴军：原始草稿撰写、软件、方法论、调查研究、资金获取、形式分析、数据整理、概念构思。鲁盈盈：审阅与编辑、验证、监督、资源支持、项目管理。陈少峰：审阅与编辑、验证、监督、资源支持、项目管理。Heinz Schandl：审阅与编辑、监督、资源支持、概念构思。利益冲突声明：作者声明以下可能被视为潜在利益冲突的财务利益或个人关系：徐兴军报告其获得中国国家社会科学基金的财务支持。如还有其他作者，则声明他们不存在可能影响本文所报告工作的已知竞争性财务利益或个人关系。致谢：本研究受中国国家社会科学基金资助（项目编号：22BGL122）。徐兴军 | 鲁盈盈 | 陈少峰 | Heinz Schandl