复合政策势能如何驱动县域绿色创新？——基于财政分权-绩效评估协同的准自然实验

《Journal of Cleaner Production》：How can composite policy potential energy drive county green innovation? A quasi-natural experiment of fiscal decentralization-performance evaluation synergy

　　

## 摘要

绿色创新对于协调经济增长与环境保护至关重要，但其成功依赖于有效激励地方政府引导和支持绿色创新活动，以应对所涉及的双重外部性问题。本研究通过结合中国"省直管县"财政改革与2013年绩效考核改革，构建了一个复合准自然实验。利用2000年至2019年中国县域非平衡面板数据，采用交错双重差分法（DID）方法，考察这种制度互补性对县域绿色创新的影响。研究结果表明，制度互补性显著促进了绿色创新。这些发现在安慰剂检验和PSM-DID估计下依然稳健。机制分析表明，制度互补性通过重塑地方政府行为来促进绿色创新，具体表现为提高地方政府的环保关注度、扩大公共投资以及强化官员之间的晋升竞争。此外，在环保考核压力更大、融资约束更紧以及财政压力更高的县域，其效应更为显著。为最大化制度互补性的影响，应将财政、考核及相关政策工具整合为互补且相互强化的框架。

## 引言

多层级治理中的一个核心挑战在于理解国家层面的政策目标如何在地方层面转化为有效的治理成果。这一挑战在绿色创新领域尤为突出，因为绿色创新具有长期开发周期、显著外部性和高度不确定性，往往使企业难以独立进行投资（Zhang和Li, 2022）。因此，绿色创新高度依赖于制度支持和政府干预。国家层面的政策承诺最终能否带来实质性的创新成果，在很大程度上取决于地方政府如何配置资源和塑造创新激励。

在多层级治理体系中，地方政府并非仅仅是高层政府所发布政策的被动执行者。它们是积极的决策者，掌握着关键的资源配置决策权，同时战略性地回应制度激励。这种双重角色使地方政府处于国家政策目标与企业创新活动之间的接口位置（Luo等, 2025）。在县域层面，政府既要提供财政支持、公共服务和创新基础设施，又要平衡多种政策优先事项，包括经济增长、环境保护和创新发展。与此同时，绩效考核体系的变化可能重塑政府的优先事项。因此，地方政府往往面临两种基本的治理约束：一是可能缺乏足够的财政能力将政策目标转化为具体支出，从而形成能力约束；二是即使资源充足，政府可能也缺乏持续投资于绿色创新的激励，因为传统绩效考核体系仍继续优先考虑短期经济增长，从而导致激励约束。

这两种约束源于不同的制度逻辑，而非仅仅反映政策执行程度的差异。财政改革主要通过在不同政府层级间重新分配财政权和行政责任来影响政府能力（He等, 2024）。更大的财政自主权为地方政府提供了支持绿色创新所需的物质基础。然而，仅凭较强的财政能力并不一定能够促使政府优先考虑绿色创新。在强调经济增长的传统绩效考核体系下，地方官员可能仍会继续将额外财政资源投向产生即时经济回报的项目，而非长期且不确定的绿色创新活动（Xiang等, 2025）。相比之下，绩效考核改革通过提高环境与创新相关目标在考核中的权重来重塑官员的激励结构（Ren等, 2024）。然而，较强的激励无法弥补财政能力的不足。当政府缺乏充足的财政和行政资源时，面向绿色的考核要求不太可能转化为持续的支持创新行动，而可能仅停留在象征层面（Li等, 2024）。

这些观察表明，绿色创新的有效治理既需要充足的财政能力，也需要促使政府将资源投向绿色创新的制度激励。因此，这两个条件互为补充。没有适当激励的财政资源很可能被转移至短期目标，而没有足够资源的激励则不太可能产生实质性的政策行动。重要的是，制度互补性并不意味着两种制度安排仅仅因为共存就变得有效。相反，一种制度的有效性取决于另一种制度所创造的条件。在本研究的背景下，增强的财政能力只有在面向绿色的激励机制同时到位的情况下，才有望促进绿色创新。这种条件性关系构成了本研究考察的核心理论命题。

尽管该条件性关系在理论上具有重要意义，但在现有文献中受到的关注有限。以往研究通常沿两条独立的路线展开：一条考察财政分权和政府资源能力如何影响创新结果，另一条则探讨绩效激励如何塑造官员的创新相关行为。尽管这两种视角都提供了有价值的见解，但鲜有研究关注不同的制度安排如何共同影响地方政府的政策决策。因此，一个重要问题仍未得到解决：为什么仅靠财政改革或仅靠绩效考核改革往往不足以产生区域绿色创新的持续改善？为弥补这一空白，本研究探讨不同的制度安排如何通过制度互补性将政府能力与政策激励对齐，从而在县域层面持续促进绿色创新。

为回答这一问题，本研究引入了"复合政策势能"（Composite Policy Potential Energy, CPPE）概念，将其定义为政府决策条件，产生于政府能力与激励方向的对齐。该概念的提出旨在解释制度互补性如何重塑地方政府的决策过程，进而促进持续的绿色创新。与强调单一制度的独立效应不同，CPPE解释了制度互补性如何创造使地方政府能够将政策目标转化为有效行动的治理条件。

检验这一命题需要一个能够清晰区分能力增强与激励重构的研究情境。中国的"省直管县"财政改革（PMC）和绩效考核改革（PER）提供了这样一个情境。PMC主要通过重新分配财政权和行政责任来放松地方政府的财政约束，而PER则通过将环境目标纳入绩效考核体系来重塑地方官员的激励结构。由于两项改革遵循不同的实施路径——PMC采取试点推广，PER采取全国实施——它们在不同地区产生了显著的时间与空间差异。这一制度情境为考察能力增强与激励重构如何通过制度互补性共同影响绿色创新提供了机会。

本研究对文献的贡献体现在三个方面。首先，本研究利用PMC和PER的交错实施构建了一个复合准自然实验情境，为制度互补性对县域绿色创新因果效应提供了实证证据。研究不仅评估了单一改革的独立效应，更聚焦于两种互补制度安排如何共同塑造治理结果。其次，本研究发展了"复合政策势能"（CPPE）概念，用以解释政府能力与激励方向的对齐如何重塑地方政府的决策逻辑，并促进政策目标向治理行动的转化。实证分析进一步识别了CPPE的三个可观测表现：环保关注度增强、战略性投资扩大和竞争性政策执行强化。第三，通过将分析焦点转向县域治理，本研究将现有研究拓展至地方政府层面之上，并基于中国制度背景提供了制度协调如何在多层级治理体系中促进绿色转型的证据。

本文其余部分结构如下。第2节回顾相关文献。第3节构建理论框架和研究假设。第4节描述研究设计。第5节呈现实证结果。第6节总结全文并讨论政策启示。

## 文献综述

### 地方政府与绿色创新治理

绿色创新被广泛认为是实现可持续发展的关键途径，能够协调经济增长与环境保护（Ouyang等, 2020）。因此，大量研究致力于识别其主要驱动因素。现有研究通常从三个广泛视角解释绿色创新：企业能力、市场条件和制度环境。企业层面的特征，包括技术能力，

### 制度互补性与复合政策势能

绿色创新政策能否转化为持续的地方治理，根本上取决于地方政府在多任务治理环境中如何分配注意力和资源。多任务委托-代理理论认为，当公共代理人同时承担多个政策目标且评估权重不均等时，他们倾向于将有限的注意力和行政资源分配给更容易被评估并能产生…

## 模型设定

本研究将PMC与PER在县域层面的时空重叠视为一项制度互补性的准自然实验。该设计用于检验两项政策之间的对齐是否有效促进了县域层面的绿色创新。鉴于两项改革在不同时间点实施，本研究采用多期双重差分模型进行因果识别与估计。计量经济学设定为基线回归结果

为控制不随时间变化的县域异质性和共同的时间冲击，所有回归均包含县域固定效应和年份固定效应。鉴于自变量policy_it在县域层面变化，且同一县域跨年份的观测值可能存在序列相关，所有设定中标准误均在县域层面进行聚类，以确保稳健的统计推断。

据此，本研究采用多期…

## 结论

制度安排如何使地方政府将国家绿色发展目标转化为实质性创新成果，代表着一项重要的治理挑战。现有研究大多分别考察财政能力和政府激励，对其对齐如何共同塑造地方政府行为和绿色创新的理解有限。

本研究利用"省直管县"（PMC）财政…

## CRediT作者贡献声明

周晓坤：写作——审阅与编辑、监督、资源、方法论、概念化。刘健：写作——初稿撰写、可视化、软件、方法论、形式分析、数据管理、概念化。

## 利益冲突声明

我无任何利益冲突需要声明。

周晓坤 | 刘健