从国家平台到地方领土：塞内加尔地方当局在 One Health 卫生风险治理中的制度角色、事实职能与整合条件

《One Health》：The role of local authorities in health risk governance in Senegal: A One Health perspective

　　

塞内加尔的 One Health（OH）治理主要在国家层面通过跨部门平台构建，其领土维度仍未得到充分探讨。本研究旨在分析地方当局（local authorities；市镇和省级部门）在卫生风险治理（health risk governance）中的作用及其所处位置的制度原因。研究人员开展了单案例定性制度分析，分析单元为四个部门层面（人类健康、动物健康、环境健康和植物健康），依据法律和监管文本以及作者作为国家 One Health 平台成员的实地经验。数据在“部门-维度”矩阵中编码，并采用区分去集中化国家服务（deconcentrated state services）与分权化地方当局（decentralized local authorities）的多层级治理（multi-level governance, MLG）框架进行解释。地方当局在人类健康以及环境卫生和废物管理方面拥有明确授权，但在动物健康或植物健康方面没有授权，在环境健康方面仅有部分授权。尽管如此，它们通过市场、屠宰场、废物、流浪动物、牧区资源和城市规划的管理影响卫生风险决定因素，而 One Health 安排并未正式承认这些作用。其边缘化并非有意为之，而主要源于制度设计而非能力不足：去集中化、部门化和垂直化的国家架构与分权化、领土化和横向化的地方治理体系并存，却缺乏正式衔接。通过将关注点从国家平台转向领土层面，本研究表明地方当局已经行使与 One Health 相关的事实职能。将其整合需要正式承认其作用、提供专用资源，并与区域 One Health 委员会进行功能性协调。

塞内加尔是西非国家，人口约1700万，高度依赖农牧活动，该活动涉及近30%的活跃人口并对国内生产总值（GDP）有显著贡献。这种社会经济结构促进人类、家养动物和野生动物之间的密切互动，为zoonoses（人畜共患病）的出现和传播创造了有利环境。全球约60%的新发传染病为人畜共患，其中多数源于野生动物，这凸显生态-领土动态对理解当代卫生风险的重要性。在塞内加尔，若干区域体现风险差异化的领土化：东部地区与 Niokolo-Koba 国家公园交界；北部湿地（Djoudj 国家鸟类保护区）容纳大量候鸟；花生盆地则表现为围绕水资源的人类与动物活动密集共居。近期 H₅N₁ 高致病性禽流感、克里米亚-刚果出血热、裂谷热和 Mpox 的暴发确认了卫生脆弱性的空间异质性。塞内加尔被视为实施 One Health（OH）方法的区域先驱，于2017年设立附属于总理办公室的国家全球卫生安全委员会（HCNSS-OH），以保障国家多部门卫生安全计划的政治可见性和合法性，并加强中央层面多部门协调。然而，治理在该层面的集中化在结构上强化了自上而下模式。国家卫生安全行动计划（NAPHS 2018–2023）通过国际卫生条例（IHR）联合外部评估工具进行的评估，明确将地方层面卫生安全操作化和区域计划有效实施列为关键挑战。尽管如此，通过区域 One Health 安全委员会（CRSS-OH）已启动领土化努力。这些平台由区域州长领导，汇集去集中化国家服务、地方当局、社区和民间社会行动者。同时，塞内加尔自独立以来推进分权化进程，经历三次重大改革（Act I、II、III）。Act III（2013）在人类健康领域赋予地方当局更多责任，但类似特权未扩展至动物或环境健康，相关资源仍然有限。One Health 治理文献主要关注国家跨部门平台和国际协调，领土层面在西非实证研究中仍未得到充分探讨。塞内加尔是特别有信息价值的案例，因为它结合了该地区最早的 One Health 制度化之一和最先进的分权化治理体系之一。本文通过分析 One Health 方法的制度架构与分权化框架，考察地方当局在塞内加尔卫生风险治理中的作用。其贡献有三：第一，在分权化非洲背景下考察 One Health 治理的领土维度，将分析焦点从国家平台转向次国家层面；第二，表明地方当局的边缘化主要源于制度设计而非能力不足，且这些当局已通过废物管理、公共卫生、城市规划、牲畜市场和自然资源管理等授权影响卫生风险决定因素；第三，提出将地方当局整合进 One Health 治理机制的具体条件和操作切入点。

研究人员开展了什么研究、得出什么结论及其意义：研究人员进行单案例定性制度分析，聚焦人类、动物、环境和植物健康四个部门层面，基于法律和监管文本以及作者作为国家 One Health 平台成员的实地经验；未进行访谈。数据在部门-维度矩阵中编码，并采用多层级治理框架区分去集中化国家服务与分权化地方当局。结论是地方当局在人类健康、环境卫生和废物管理有明确授权，在动物和植物健康无授权，在环境健康仅部分授权；但其通过市场、屠宰场、废物、流浪动物、牧区资源和城市规划管理影响卫生风险决定因素，One Health 安排未正式承认这些作用。边缘化并非有意，而主要源于制度设计：去集中化、部门化、垂直化国家架构与分权化、领土化、横向化地方治理体系并存且缺乏正式衔接。该研究意义在于将焦点从国家平台转向领土层面，表明地方当局已行使与 One Health 相关的事实职能，整合需要正式承认、专用资源和与区域 One Health 委员会的功能性协调。

为开展研究用到的主要关键技术方法，不超过250字：采用单案例定性制度分析，分析单元为人类、动物、环境和植物健康四个部门。数据来源包括：一是塞内加尔生效的法律和监管文本，如 Law n°2013–10《地方当局总法典》（Act III）、Law n°2023–15《环境法典》、Law n°2018–25《林业法典》、Decree n°2024–845（HCNSS One Health）、Decree n°2024–959 及《去集中化宪章》；二是作者 Mouhamadou Wilane、Khadija Sandembou Diop 和 Gérome Sambou 作为国家 One Health 平台成员三至五年的技术专家实地经验，作者实地笔记支持分析，未进行访谈。分析提取去集中化国家服务组织、地方当局正式授权及相关授权和事实职能，按部门-维度矩阵编码，跨四部门比较，并以 Type I/Type II 多层级治理框架解释。样本队列来源：无队列；数据来自上述法律监管文本和作者平台经验。

研究结果：4.1 人类健康：技术监督下的分权化责任。通过法律文本分析发现，Acts I、II、III 逐步推动卫生系统分权化，并塑造医疗服务提供和药品管理。法律框架赋予市镇和省级部门明确授权：建设和装备及维护卫生站和卫生中心；支持初级卫生设施管理；通过地方补贴和社区团结机制参与全民健康覆盖（UHC）融资。但基本药物管理和分配未直接委托给地方当局，其作用限于提供地方后勤支持和社区动员。该配置反映地方当局自主性有限，在去集中化卫生服务技术监督下运行，构成部分且功能受限的分权化。4.2 动物健康：去集中化部门与间接地方杠杆。兽医公共卫生由兽医服务司协调，依赖三级领土层面的去集中化国家服务网络，这是以去集中化为基础的领土化。Act III 未正式将动物健康授权转移给地方当局。但其授权覆盖若干直接影响畜牧系统和动物健康的相邻领域：牧区和土地资源（放牧区、转牧走廊、水点）归市镇和省级委员会负责；市政屠宰场法律上属市镇管辖，而卫生检查仍归去集中化兽医服务，形成共享治理灰色地带，并构成市长权力与兽医公共卫生之间最直接接口；市场包括牲畜市场由市镇管理和维护，促进食品安全；流浪动物控制，尤其针对狂犬病等优先人畜共患病预防，构成领土参与 One Health 治理的实际切入点，即使没有明确正式授权。该配置产生制度盲点，对需次国家层面精细协调的人畜共患病管理尤为突出。4.3 环境健康（野生动物、水与林业、城市规划）：部分授权与有限整合。环境健康是 One Health 方法基本组成部分，涵盖生态系统与人类和动物健康间的互动。在塞内加尔，该部门按比动物健康更明显的去集中化逻辑组织，限制地方当局正式参与。环境健康主要由负责自然保护及保护区和分类森林管理的两个中央机构管理，其去集中化实体可让地方当局参与其辖区内项目实施的环境影响评估咨询。现行《林业法典》依据 Act III 在省级和市镇之间分配环境管理和自然资源治理责任，并规定国家与地方当局更公平分享森林收入。这是显著进步，但涉及森林资源管理而非野生动物相关健康风险监测，而该界面从 One Health 视角仍关键。市镇还在城市环境卫生和公共卫生方面拥有明确责任，与卫生和环境部协调，且《环境法典》赋予其家庭废物管理和非法倾倒监测职责。这些授权提供市长参与环境健康风险预防的最直接切入点，尤其通过废物管理和市场规制，但仍未充分整合进国家 One Health 框架，且范围过窄，难以应对 One Health 方法所依据的更广泛环境健康挑战。4.4 植物健康：基本超出地方当局范围。植物健康涵盖保护植物免受可能影响粮食安全和生物多样性的病虫害，是 One Health 方法中常被忽视的界面。农药使用使农业人口和邻近人群暴露于毒理学风险，害虫导致的作物损失对粮食和营养安全有重大影响。植物保护司负责植物检疫控制和防止有害生物引入，运行国家农业监测和预警系统，组织集体害虫控制活动，依赖生产者组织和村级控制委员会，并得到区域和省级服务网络以及陆地边境、机场和港口植物检疫控制站支持。地方当局基本缺席正式植物健康治理安排，没有具体植物检疫权限转移给它们。其参与限于处理活动期间的后勤支持和公众宣传，属于非正式职能，不赋予决策权。4.5 跨部门综合。四部门共同模式为：技术权威均属于垂直组织的去集中化服务；地方当局在人类健康以及环境卫生和废物管理方面拥有明确授权，但在动物或植物健康方面没有，环境健康仅部分。One Health 治理的关键界面，如作为人畜共患病储库的野生动物监测、农药管理、退化生态系统监测和人畜共患病控制，均在其范围外组织。这种部门碎片化限制在整合框架内捕捉卫生风险生态决定因素的能力。

讨论部分总结：5.1 制度设计而非能力解释地方当局边缘化。无论考虑哪个健康维度，塞内加尔地方当局在 One Health 治理安排中仍处于制度边缘。它们拥有领土合法性和初级卫生保健正式能力，但在人畜共患病及其他涉及动物和环境维度风险方面的定位未在现有监管框架中定义。这种边缘化似乎并非有意政策选择，而源于治理架构建立在两种从未正式衔接的并行逻辑上：去集中化国家逻辑通过垂直部门筒仓组织，分权化逻辑围绕横向定义的领土授权构建。筒仓在每个领土层面复制，仅在行政当局（州长和省长）下存在临时横向协调，而民选地方官员按制度设计本应在领土内聚合这些部门以服务共享人群。有限参与可被解释为能力问题，即培训额外资源可解决的技术或财政不足，但该解读虽非无根据却不足。塞内加尔 One Health 安排按 Type II 多层级治理逻辑发展，即功能性、跨部门和国家驱动，而未锚定于市镇和省级等 Type I 领土辖区。地方当局并非无意被忽视，而只是未被设想为该治理模式中的相关行动者。塞内加尔案例独特，因为其分权化架构在西非语境中相对先进，使该制度缺口更显著。5.2 未被承认的 One Health 职能：从正式授权到事实职能。地方当局在日常管理中已执行客观属于 One Health 范围的功能，却没有相应标签、资源或整合进正式治理安排。城市固体废物管理属正式市镇责任，直接关联狂犬病预防，狂犬病是塞内加尔首要优先人畜共患病：退化环境与可获取废物促进流浪狗集中，而流浪狗是该病主要传播源。市场和动物产品售卖点的管理与维护促进食品安全，是 One Health 核心维度。城市规划和空间规制，如牲畜区划、人类住区与牧区之间缓冲区，也构成人-动物-环境界面的预防干预杠杆，市长行使这些职能但其公共卫生相关性未被正式承认。这种非正式且未被承认的 One Health 治理对应 Bossert 所描述的事实决策空间，即行动者实际行使独立于正式授权范围的行动领域。它是未开发资源，也是更正式整合可建立的基础。分离正式授权与事实职能还表明，领土层面即市镇和省级，是可合法且可持续克服 One Health 固有部门碎片化的尺度。5.3 整合地方当局的条件。塞内加尔同时深化分权化进程并加强 One Health 制度架构，却未明确衔接这两种动态。《去集中化宪章》规定国家与地方当局之间可签订契约安排以协调行动和汇集资源。由于卫生风险出现在民选官员管理的领土内，而这些官员缺乏明确授权和足够资源应对，导致治理缺口。弥合该缺口并支持领土 One Health 治理可持续性有三个关键条件：正式承认，即修订监管框架，明确承认地方当局在人-动物-环境界面预防和管理卫生风险中的作用；若无法律基础，其参与依赖民选官员个人承诺，并易受地方政治变化影响。转移专用资源，即无资源的责任仍多为象征性，需要动员专用人力、财政和后勤能力，社区健康保险计划经验提供相关可转移先例。功能性跨层级协调机制，即连接国家 One Health 逻辑与领土治理需要明确制度界面，区域发展委员会（CRD）和省级发展委员会（CDD）可发挥该作用，若其演变为更具操作性和预防性姿态，系统整合地方民选官员作为决策者而非仅参与者；CRSS-OH 若有效操作化并由民选官员和州长共同领导，可成为此类协调的适当区域层面，并加强这些机制的民主合法性和领土锚定。基于现有角色，地方当局可通过具体方式贡献 One Health：向兽医和卫生服务转达市场与屠宰场观察到的异常动物死亡或疑似病例；指定社区联络点报告卫生信号；改善废物收集、环境卫生和个人卫生服务并控制流浪动物以支持狂犬病预防；维护水、排水和屠宰场基础设施并执行牲畜市场卫生规则；将卫生风险纳入地方发展和应急计划；向区域 One Health 委员会提供地方风险信息。这些是研究人员分析提出的建议；卫生检查和疫苗接种等技术职能仍归去集中化服务。塞内加尔第二个 NAPHS 制定提供推进该改革的政策窗口，并可能为其他具有可比分权化架构的西非国家提供经验。5.4 局限性与展望。本研究基于法律、政策和科学来源的文件分析。所识别的事实职能来自地方当局在相邻领域的授权、文献和作者实地经验，后者并非通过系统方案收集，应通过实地研究验证，如访谈市长、地方议员和去集中化服务，或选择市镇案例研究。市镇在资源、农业生态特征、行政能力和地方政治动态方面存在异质性，意味着领土整合 One Health 的条件因语境而异，因此单一领土 One Health 治理模式有限，差异化方法更现实。地方政治意愿不能忽视。将地方当局整合进 One Health 治理需要民选官员掌握这些问题，而在动物和环境健康很少被视为选举优先的背景下并不保证。针对地方民选官员的沟通和意识策略可成为相关切入点。最后，塞内加尔领土治理与西非区域动态之间的衔接值得特别关注。转牧走廊、跨界动物疫病和动物产品贸易流超出市镇和国家边界。塞内加尔领土 One Health 治理需与西非国家经济共同体（ECOWAS）领导的区域机制对齐，否则在应对本质上超越行政边界的卫生风险时仍将不完整。

研究结论翻译：本文表明，地方当局在塞内加尔 One Health 治理中参与有限，较少源于能力不足，而源于去集中化、部门化和垂直化国家逻辑与分权化、领土化和横向化治理体系之间的结构性错位。尽管 One Health 治理正在向地方层面扩展，地方当局仍处于其制度边缘，即便其在废物管理、公共卫生、城市规划、市场和自然资源方面的授权已经塑造卫生风险决定因素。正式承认、专用资源和功能性跨层级协调将可使这一未充分利用的潜力转化为更整合、更扎根于领土的 One Health 治理，而这一支柱在 One Health 方法中仍未得到充分发展。