跨边界野火协同治理：南尤特印第安部落与圣胡安国家森林之间的障碍与机遇——基于参与式行动研究的案例

《Fire Ecology》：“Fire sees no boundaries”: barriers and opportunities for Tribal-Federal collaborative fire governance between the Southern Ute Indian Tribe and San Juan National Forest

　　

摘要：社会-生态过程（如野火）在景观尺度上的发生范围往往与人为划定的管辖边界错位，导致生态系统被人为割裂。因此，有效的火灾治理需要跨越不同土地所有权及不同机构责任领域进行协作。在美国西部，有必要扩大联邦机构与部落之间的协同火灾治理，以在有意义的尺度上有效应对森林健康挑战，然而，部落-联邦跨边界燃料削减规划与实施仍然有限。本研究以南科罗拉多州的南尤特印第安部落（Southern Ute Indian Tribe）和圣胡安国家森林（San Juan National Forest）为案例，采用参与式行动研究方法（participatory action research approach）及包含访谈和焦点小组的混合方法设计（mixed-methods design）来填补这一空白。定性编码揭示了四个独特的用火情境（fire-use contexts），这些情境在本案例中驱动了部落-联邦协同火灾治理。研究人员发现，协同火灾治理的障碍与机遇多样且相互关联，共识别出31类障碍和28类机遇。研究结果强调，需要针对美国机构与部落间合作的独特情况，制定量身定制的机制。

研究背景与现存问题

社会-生态系统的运行尺度常与人为划定的行政边界错位，导致生态系统被割裂。在美国西部，气候变化加剧了野火的规模、频次和严重性，而有效的火灾治理需跨越多个土地所有权和不同的机构职责领域。尽管协同治理已被证明能提升管理结果的合法性与可信度、促进灵活性和学习、更好地应对不确定性并减少冲突，但在联邦机构与部落之间，跨边界的燃料削减规划和实施仍十分有限。特别是，美国林务局（US Forest Service）与部落土地共享近4000英里的共同边界，但现有的政策机制（如《保留条约权利土地计划》、“锚定森林”概念、《部落森林保护法》及638合同等）要么未被充分利用，要么未能完全落实。这种政策不匹配或实施缺口限制了部落-联邦协同火灾治理的推进。此外，部落和原住民社区相比普通美国公众面临更严重的野火影响风险。因此，亟需深入探索部落-联邦协同火灾治理中的具体障碍与机遇，并理解不同用火情境下的差异。

研究内容与结论

为填补上述研究空白，研究人员与南尤特印第安部落（Southern Ute Indian Tribe, SUIT）和圣胡安国家森林（San Juan National Forest, SJNF）合作，在南科罗拉多州开展了一项共同生产的案例研究。研究采用参与式行动研究方法（participatory action research, PAR），并结合半结构化访谈和混合群体焦点小组的混合方法设计（mixed-methods design）。通过对访谈数据进行定性编码，研究人员识别出四种独特的用火情境（fire-use contexts），并发现了31类障碍和28类机遇。研究发现，障碍与机遇多样且相互关联，其中沟通不畅、人员短缺、能力不足、跨土地所有权约束以及咨询问题是最高频的障碍。研究结论强调，需要针对美国机构与部落间合作的独特情况，制定量身定制的协同治理机制。

关键技术方法

1. 1.
   参与式行动研究（Participatory Action Research, PAR）：研究目标与方法由研究人员与SJNF和SUIT工作人员共同设计，遵循集体决策、数据主权和循环/顺序行动原则。研究方案经部落委员会审议，并补充了数据共享协议和部落决议（No. 2025-037），确保部落对提供的数据拥有控制权和所有权。
2. 2.
   半结构化访谈（Semi-structured Interviews）：共进行了24次访谈，对象包括12名SJNF工作人员、9名部落服务人员和7名部落社区成员（人数因多重身份而超过24人）。访谈平均时长64分钟，内容经录音后手动转录并核对准确性。
3. 3.
   混合群体焦点小组（Mixed-group Focus Group）：于2025年5月28日在SJNF现场举行，共15名参与者（7名SJNF工作人员、8名SUIT部落服务人员、3名SUIT社区成员）。讨论内容包括障碍、机遇、协议与行政流程、规划与沟通，并通过一项分类活动让参与者将初步识别的障碍按可控程度分为三类。
4. 4.
   定性编码与共现分析（Qualitative Coding and Co-occurrence Analysis）：使用Atlas.ti软件（v25.0.1）进行迭代编码，结合先验代码和归纳子代码。通过代码-文档分析计算障碍与机遇的频率，并使用代码共现分析评估不同障碍之间、障碍与用火情境之间的关联。

研究结果

阻碍部落-联邦协同火灾治理的障碍

研究共识别出31类障碍，涵盖政治、制度、人际、认知和地理因素。频率最高的五项障碍如下：

1. 1.
   缺乏多机构沟通（Lack of multi-agency communication）：这是最常见的障碍（n=45；归一化得分=73.71），与能力不足（co-n=6）、对彼此组织架构或流程的困惑（co-n=6）以及咨询问题（co-n=6）高度共现。部落服务人员指出，规划过程在部落与联邦之间较为封闭，双方未充分共享各自的工作进展。
2. 2.
   人员短缺（Staffing shortages）：第二高发的障碍（n=36；归一化得分=63.77），尤其集中在SJNF和BIA方面。人员短缺导致现有员工超负荷工作，难以投入额外的协作时间。
3. 3.
   能力不足（Lack of capacity）：排名第三（n=35；归一化得分=55.04），与人员短缺和沟通不畅密切相关。能力不足体现在资金、人力资源和技术支持等多个层面。
4. 4.
   跨土地所有权边界约束（Constraints crossing land ownership boundaries）：第四高频（n=33；归一化得分=56.00），涉及法律、政策和行政程序上的限制，使得在部落与联邦土地交界处实施燃料削减变得复杂。
5. 5.
   咨询问题（Consultation issues）：第五高频（n=31；归一化得分=55.66），包括联邦-部落咨询过程中的效率低下、程序繁琐以及缺乏实质性参与感。

推动部落-联邦协同火灾治理的机遇

研究同时识别出28类机遇。高频机遇包括：加强面对面的关系建设、利用已有的成功合作案例作为模板、简化行政程序、增加专项资金支持以及推广联合培训项目。这些机遇与障碍相互关联，例如改善沟通可直接缓解“缺乏多机构沟通”这一核心障碍。

用火情境分析

定性编码揭示出四种驱动本案例中部落-联邦协同火灾治理的用火情境（fire-use contexts）：（1）计划性烧除（prescribed fire）；（2）文化焚烧（cultural burning）；（3）野火应对与管理（wildfire response and management）；（4）机械疏伐（mechanical thinning）。每种情境下，障碍与机遇的表现形式有所不同。例如，文化焚烧情境中，咨询问题和认知差异更为突出；而在计划性烧除情境中，能力不足和人员短缺的影响更大。

讨论与结论

研究人员在讨论部分指出，障碍与机遇的高度相互关联性表明，单一维度的改进难以实现根本性突破，需要系统性、多层次的干预措施。特别是，“缺乏多机构沟通”作为最核心的障碍，与能力不足、组织架构困惑和咨询问题紧密交织，凸显了建立常态化、制度化沟通机制的必要性。同时，研究强调了“用火情境”框架的重要性——不同情境下障碍与机遇的差异化特征要求政策设计必须因地制宜，而非一刀切。

研究结论：本案例研究表明，部落-联邦协同火灾治理的障碍与机遇多样且相互关联，共识别出31类障碍和28类机遇。研究结果强调，需要针对美国机构与部落间合作的独特情况，制定量身定制的机制。未来应优先加强跨机构沟通、缓解人员与能力短缺、优化跨土地所有权的行政流程，并在不同用火情境下采取差异化的协作策略，以推动真正意义上的部落-联邦协同火灾治理。