水治理中系统思维的实践：推进区域水安全的框架

《Environmental Science & Policy》：Operationalizing systems thinking in water governance: A framework for advancing regional water security

　　

• 水危机主要源于治理碎片化，而非知识不足。• 系统思维只有在嵌入制度治理结构中时才有效。• 四种治理机制——领导力、组织、教育/制度学习和平台——使协调实施成为可能。• 比较案例表明，基于系统的水治理在实践中可行。• 该框架为政策整合和可持续发展转型提供了可操作路径。引言水治理对于确保人类福祉、生态系统完整性和可持续发展方面的水安全至关重要（Amorocho-Daza等，2023；Hall等，2014；Pahl-Wostl，2006；UNESCO，2023；联合国世界水评估计划，2006）。过去几十年来，多个水治理框架被推广以增强水资源管理和安全，包括综合水资源管理（IWRM）（全球水伙伴关系，2004）、多中心治理体系（Ostrom等，1961）、多层级治理（经合组织，2011）、适应性治理（Pahl-Wostl，2006）以及系统思维（Arnold和Wade，2015；Brown等，2015；Loucks等，2005；Simonovic，2020）。然而，尽管水文科学、工程和水管理方法取得了数十年的进步（Hering和Ingold，2012；美国国家研究委员会，2012），区域/国家层面的水挑战仍在加剧。数十亿人仍然无法获得安全的水和卫生设施，水质量退化在各地持续存在，洪水和干旱的频率和严重性不断增加（Greenwood等，2024；Gilbert，2010；Hope，2024；Kreibich等，2022）。这些持续存在的水挑战反映的是治理和实施的失败，而非知识的缺乏。水治理的失败越来越反映出将知识转化为协调行动的制度能力不足（UNESCO，2023；世界水理事会，2023）。现有的水治理方法已经大幅改善了我们对水复杂性的理解。综合水资源管理（一种促进水、土地及相关资源的协调开发和管理，以公平的方式最大化最终的经济和社会福利以及生态可持续性的过程，全球水伙伴关系，2004；世界水理事会，2023）已被推广并在全球范围内部分实施，以应对水挑战。尽管获得全球认可，IWRM也受到批评，认为其过于宽泛，未能界定和约束整合的范围，且往往缺乏实施的制度机制，忽视了研究流域之外社会、文化和经济因素对水资源和安全的影响（Hering和Ingold，2012；Merino-Saum等，2020）。多中心治理体系（Ostrom等，1961）以及后来的多层级治理（经合组织，2011）旨在促进研究者、实践者、决策者和利益相关者之间的合作、协调和适应能力（Carlisle和Gruby，2019）。多中心治理框架理论认为，自治政治单位（决策中心）可以选择通过合作、竞争和冲突解决过程作为一个系统相协调地运作（Carlisle和Gruby，2019）。多层级治理旨在为管理参与水管理的研究者、实践者、决策者和利益相关者之间的相互依赖性确定良好实践（经合组织，2011）。然而，尚未提出系统的制度机制来将跨部门、利益相关者和管辖区之间充分的协调与合作制度化，以使多层级中心作为一个多中心治理体系运作（Carlisle和Gruby，2019）。目前，制度碎片化、问责和透明度不明确，以及跨部门、用户和管辖区之间协调不力，例如上下游水资源分配冲突，仍然是有效水管理的障碍（经合组织，2011）。为应对这些挑战，适应性治理——定义为资源治理系统首先改变流程并在必要时转换结构元素以应对已发生或预期的社会或自然环境变化的能力——被认为是突发变化期间治理社会-生态系统的关键（Pahl-Wostl，2007，2009）。它旨在通过制度学习提高组织应对社会经济系统不确定性、复杂性和不可预测性的适应能力，但在学习过程、领导力问责结构、系统韧性和利益相关者参与方面缺乏明确的指标和评估框架，这使其难以实施（Janssen和Van Der Voort，2016）。系统思维由Barry Richmond定义为：关于系统思维的系统，由三个组成部分构成：要素、相互联系和功能或目的（Arnold和Wade，2015），将传统的系统分析从使用多种定量模拟和分析方法和工具转变为一种思考相互作用的系统的要素、结构、相互联系、远程联系和反馈以实现期望结果的方式。它已广泛应用于全球气候变化、社会、经济、生态和环境问题（Checkland和Scholes，1999；Loucks等，2005；Pahl-Wostl，2006；Simonovic，2020）。然而，系统工具在水资源研究和管理中的广泛应用不能替代领导力和组织在发展和实施系统性水解决方案中的重要角色。系统思维假定治理能力已经存在，往往未能充分明确将系统性知识转化为协调实施所需的制度机制。为解决这一实施差距，我们开发了一个治理框架，通过将其嵌入制度实践来操作化系统思维。该框架确定了四个相互依赖的治理机制——领导力、组织、教育与制度学习、以及利益相关者平台（LOEP）——它们实现了知识生产、政策过程和实施的协调。有效的领导力提供跨部门和管辖区的战略方向和问责；组织结构维持长期协调和政策连续性；教育与制度学习增强机构整合知识和适应性管理的能力；协作平台使研究者、政策制定者、实践者和利益相关者之间能够进行持续互动和集体行动。当嵌入治理架构中时，这些机制将系统思维转化为能够协调地方行动与流域尺度和社会可持续发展目标的操作性治理实践（见表1：LOEP与现有水治理框架的比较）。通过将系统思维与治理机制联系起来，所提出的框架超越了分析整合，走向实施，并为寻求改善水管理中协调、问责和适应能力的政策制定者和实践者提供了见解。在本研究中，我们首先识别系统思维操作化的治理障碍，然后阐述所提出的LOEP治理框架，最后通过中英比较案例分析说明其实施。研究节选研究方法本研究采用概念框架开发方法，并结合比较案例分析，遵循制度与治理分析中的既有做法（Yin，2014）。目的并非统计检验因果关系，而是开发和检验一个操作性治理框架，以解释系统思维如何嵌入制度安排中。框架开发LOEP通过对三类文献的综合而开发：（1）系统思维与结构和治理挑战在水系统中的结构性复杂性可持续水资源管理运作于高度互联的水文、生态、社会、经济和政治系统中，这些系统的相互作用跨越相互竞争的部门以及不匹配的空间和时间尺度。这些结构性复杂性产生了持续的协调挑战，仅靠部门特定方法无法解决（美国国家研究委员会，2012；世界水理事会，2023）。理解这些相互作用的部分如何制约系统思维传统水资源系统分析主要关注通过定量建模和评估替代管理策略来提高技术效率和决策支持（Brown等，2015；Rosenberg和Madani，2014；Simonovic，2020）。尽管这些方法显著推进了对水文过程、水库运行和不确定性下分配权衡的理解，但它们往往假设制度能力和协调的存在LOEP的操作化为操作化LOEP机制，我们分析了两种不同社会环境背景下的治理安排。中国的河长制（RCS）展示了加强跨行政级别问责和协调的层级治理模式，而英国的约克郡综合流域解决方案项目（iCASP）代表了整合研究、政策和利益相关者参与的协作网络模式。这些案例并非作为讨论本研究说明，系统思维只有在嵌入能够维持问责、协调和适应性学习的治理结构中时才有效。研究结果强调了政策与制度设计需要明确解决跨尺度协调和长期治理能力的必要性。有效的基于系统管理需要制度协调地方实施与流域尺度或国家目标，同时保持灵活性以结论本研究通过识别实施系统思维的关键制度障碍，并开发基于四个相互依赖机制——领导力、组织协调、教育/制度学习和利益相关者平台（LOEP）——的操作性治理框架，对可持续性科学做出了贡献。系统思维只有在得到能够长期促进问责、整合和适应性学习的治理机制支持时才有效。加强治理开放研究本研究未收集原始数据。分析基于二次来源，包括已发表文献、政府文件、机构报告以及与中国的河长制和约克郡综合流域解决方案项目相关的公开可用材料。所有来源均在稿件中引用。作者贡献CH和JH构思、撰写和编辑了稿件。MT、GM、JP、JOM、GM、LB和AM撰写并编辑了稿件。作者贡献声明Chansheng He：撰写——审阅与编辑，概念化。Joseph Holden：撰写——审阅与编辑，概念化。Martin R. Tillotson：撰写——审阅与编辑。Gordon Mitchell：撰写——审阅与编辑。Jouni Paavola：撰写——审阅与编辑。Julia Ortega-Martin：撰写——审阅与编辑。Glen MacDonald：撰写——审阅与编辑。Lee E. Brown：撰写——审阅与编辑。Anna Mdee：撰写——审阅与编辑。资金本研究部分由中国国家自然科学基金（基金号：42030501）和西密歇根大学地理系Scherer捐赠基金资助。JH和JMO感谢英国自然环境研究理事会对iCASP的资助（基金号NE/P011160/1）。JP感谢英国经济和社会研究理事会对气候变化经济与政策中心（CCCEP）的资助，基金号ES/K006576/1和ES/R009708/1。LEB感谢相关资助。利益冲突声明所有作者均声明无利益冲突。致谢CH感谢富布赖特英国委员会学者计划的支持，以及他在访问利兹大学期间water@leeds和地理学院提供的协助。Chansheng He | Joseph Holden | Martin R. Tillotson | Gordon Mitchell | Jouni Paavola | Julia Ortega-Martin | Glen MacDonald | Lee E. Brown | Anna Mdee