参与式治理如何塑造城市气候政策实施：基于多层次视角（MLP）与利益相关者分析的克拉科夫清洁交通区（CTZ）案例研究

《Sustainability》：Towards Culturally Accountable STEAM for Sustainable Heritage Education: Evidence from Mongolian Khoomei Higher Education

　　

城市气候政策的实施日益依赖有效的利益相关者参与（stakeholder engagement）和参与式治理（participatory governance）。本文将克拉科夫清洁交通区（Clean Transport Zone, CTZ）的发展作为支持城市气候转型的正式政治参与案例进行考察。该研究在地平线欧洲CO-SUSTAIN项目内开展，结合历史案例研究与利益相关者分析和情境分析。分析框架基于多层次视角（Multi-Level Perspective, MLP），其通过景观（landscape）、体制（regime）和利基（niche）层面之间的互动解释社会技术转型。研究采用定性方法，包括文献分析、利益相关者映射（stakeholder mapping）以及对负责CTZ实施的克拉科夫公共交通管理局（Public Transport Authority of Kraków）代表的专家访谈。研究结果表明，CTZ的演变由环境压力、制度变迁和地方创新的互动所驱动。公众咨询、法律争议和利益相关者谈判对最终政策设计产生了实质性影响。利益相关者分析将地方政府机构识别为主要行为者，而非政府组织（non-governmental organizations, NGOs）在塑造公共讨论和增强政策合法性方面发挥了关键作用。克拉科夫案例表明，城市气候政策的成功实施不仅取决于技术和法律方案，还取决于包容性治理、透明决策和持续的利益相关者参与。本研究通过将多层次视角与利益相关者分析相结合，解释参与式治理如何塑造城市气候政策的实施，从而对文献作出贡献。本文呈现了在欧盟资助的CO-SUSTAIN项目（2024–2026）内开展的研究结果（该项目由欧盟资助；但文中观点和意见仅代表作者，不一定反映欧盟或欧洲研究执行机构（European Research Executive Agency）的观点，欧盟和资助机构均不对其负责），该项目旨在探索可持续转型的新民主路径。研究人员将克拉科夫清洁交通区的历史发展作为案例进行分析，以考察参与过程并在多层次视角（MLP）框架内识别其关键利益相关者。

说明：所给论文标题（蒙古呼麦STEAM与可持续遗产教育）与摘要及正文（克拉科夫CTZ参与式治理）明显不一致；以下依据摘要与正文进行浓缩解读。研究背景方面，城市气候政策实施日益依赖利益相关者参与和参与式治理，但正式与非正式政治参与如何随时间与制度决策互动，尤其在中东欧城市，仍研究不足。CTZ涉及环境目标与交通限制，可能对居民、企业和道路使用者产生经济与社会成本，因而易引发参与、冲突与政策调整。研究人员以克拉科夫CTZ为案例，提出问题：正式政治参与和利益相关者互动如何影响CTZ的发展与实施；目标包括重构CTZ阶段、识别主要利益相关者及其利益与影响力、以MLP的景观—体制—利基层面解释过程、考察参与和冲突如何促成政策适应。其意义在于将利益相关者层面参与和冲突与社会技术转型动态联系起来，并把参与视为超越正式咨询的动态过程。研究得出，CTZ演变受环境压力、制度变迁和地方创新互动驱动；地方政府机构是关键行为者，NGO影响公共辩论与合法性；成功实施依赖包容性治理、透明决策和持续参与。

关键技术方法（不超过250字）：研究采用定性案例研究，在CO-SUSTAIN项目内以三角验证（triangulation）结合战略与法律文件、公众咨询材料、科学文献、报告、媒体来源、公共机构与NGO数据，并对克拉科夫公共交通管理局四名董事和管理者开展多阶段专家访谈，形成超过4.5小时实证材料；运用情境分析（Context Analysis, CA）考察政治、人口、经济、社会文化、社会政治、社会技术、参与和生态条件；运用利益相关者分析（Stakeholder Analysis, SA）识别19类利益相关者，并以资源、影响力、关系及五级权力—利益矩阵（power–interest matrix）评估；以MLP解释景观、体制和利基互动。

研究结果如下。3. 克拉科夫清洁交通区——起源与发展：通过时间线与文献分析，研究重构2018年试点、2022年公众咨询与首个全城决议、2023—2026年法律挑战与修订、2026年生效过程；结论是试点因沟通不足、监管模糊和执行困难而撤回，咨询吸引逾3000人且意见极化，最终政策成为社会妥协。4. 情境分析：通过CA识别CTZ产生与发展的政治、人口、经济、社会文化、社会政治、社会技术、参与和生态条件，并据此为MLP解释提供经验基础。4.1 权力体制动态：分析地方立法—行政结构及市长长期连续性后2024年领导变更，说明制度连续性影响CTZ启动、试点、咨询和2022年决议。4.2 人口结构与动态：2023年克拉科夫804,237人、密度2460人/km2、65岁及以上占17.9%，预计2050年可能超过90万，生育率1.27，单人户增加。4.3 城市经济状况：经济以服务业、IT、教育和商业服务为主，2024年中失业率2%，2022年一季度企业部门平均月毛工资8110 PLN；2019和2021年路边排放测量各约10万辆车，柴油低于Euro 5约17%车辆产生约40% NO_x，低于Euro 6约26%车辆产生约59% NO_x，汽油低于Euro 4约8%车辆产生约6% NO_x，显示车辆更新成本与公众接受度相关。4.4 社会文化动态：历史遗产、学术传统、公民参与和2023年约1400万游客塑造公共讨论，空气污染仍是主要环境挑战。4.5 社会政治动态：公民社会活跃，曾推动固体燃料燃烧禁令，克拉科夫在区域政策中具引领作用。4.6 社会技术动态：经济转向知识密集型服务，交通基础设施扩展，空气污染推动CTZ、禁煤和可持续交通措施。4.7 政治与公民参与：地方和国家选举投票率高于全国平均，参与式预算增强居民影响。4.8 生态特征：空气污染显著，实施禁煤、公交与自行车投资、CTZ、固废分类回收和维斯瓦河监测等。5. 利益相关者分析：通过分类与权力—利益矩阵识别19类利益相关者，结论是市长和市议会等地方政府为关键决策者，Kraków Smog Alarm等NGO具重要影响，多数利益相关者有影响力，其参与塑造CTZ范围、时间表和豁免安排；长期合法性与有效性依赖透明治理、沟通和适应能力。6. 以多层次视角（MLP）考察克拉科夫CTZ：通过MLP将CTZ解释为景观压力（机动化、健康意识、欧盟排放标准、低排放区扩散、2004年入盟、疫情）、体制条件（2018年《电动出行与替代燃料法》等）和利基创新（步行区、收费停车、公交扩展、空气质量监测、反雾霾运动、禁煤、2019年试点）长期互动的结果，参与过程在中介这些互动中起关键作用。7. CTZ实施后的冲突：通过实施后事件分析发现政策反馈（policy feedback）使冲突加剧并进入媒体和司法层面。7.1 再分配冲突：受益者包括克拉科夫居民、公交使用者和受空气污染影响者，成本主要由老旧车辆车主、邻市通勤者和部分企业承担。7.2 大都市冲突：克拉科夫与邻市围绕豁免偏向、成本转移和都市功能联系不足产生核心—边缘式紧张，过渡排放费按专款专用原则用于可持续交通。7.3 社会冲突与基层动员：出现抗议、社交媒体动员和破坏行为，体现争议性政治（contentious politics）。7.4 制度与法律冲突：Ma?opolska Voivode以平等、迁徙自由和比例原则挑战决议，行政法院部分否定相关条款。7.5 对CTZ和市长的批评：围绕平等待遇、透明问责、政策设计和社会经济影响；市政当局扩大豁免、修改资格并放宽限制，体现适应性公共管理与政策反馈。

讨论与结论部分总结：参与式治理质量影响政策结果，初期咨询有限与公众反对导致试点失败，更广泛参与和沟通促进修订框架通过；结果由政治、制度、法律和社会多因素互动形成；克拉科夫经验影响华沙等地CTZ实施，显示制度学习扩散；城市气候政策具有内在政治性，CTZ引发公平、透明和成本收益争议并导致司法程序与反复修订；MLP与利益相关者分析结合可连接宏观转型与行为者层面参与、冲突和政策适应。研究限制包括单案例、权力—利益评估属定性专家判断、专家访谈数量有限、未定量测量环境与出行效果。研究结论翻译：克拉科夫清洁交通区的发展表明，正式政治参与对塑造地方气候政策十分重要；气候措施的成功实施不仅取决于正式法律权限，也取决于公共当局与公民之间的有效互动。地方政府机构在政策设计和实施中起决定性作用，公众咨询是将利益相关者偏好纳入决策的主要机制；政治参与还扩展到利益相关者动员、公共辩论和其他政治参与形式。克拉科夫案例进一步表明，参与式治理质量实质性影响政策结果：初始CTZ提案咨询有限及随后公众反对促成其失败，而更广泛的利益相关者参与和更密集的公共沟通促进修订政策框架获得通过；结果由政治、制度、法律和社会多因素互动形成，而非单一决定因素。克拉科夫经验随后影响其他波兰城市尤其是华沙的CTZ实施，体现市政间制度学习扩散。研究还揭示城市气候政策实施具有内在政治性，CTZ围绕社会公平、透明性和政策成本收益分配引发争议，导致司法程序与反复政策修订，体现适应性治理和政策反馈原则。利益相关者分析表明，行为者在权力、利益和影响能力上差异显著；地方政府机构具有最强正式影响，NGO、居民、企业等可通过动员、公共沟通、知识和参与决策影响过程。MLP与利益相关者分析结合构成本研究的分析贡献：MLP将CTZ解释为更广泛社会技术转型的一部分，利益相关者分析识别不同行为者、利益和资源如何塑造政策发展，两者共同连接更广泛转型动态与行为者层面参与、冲突和政策适应。研究限制包括：分析聚焦克拉科夫CTZ单案例，限制结论对其他城市和制度情境的推广；利益相关者权力和利益评估基于定性专家判断，应视为分析性而非统计可测分类；实证材料专家访谈数量有限，可能未充分涵盖所有利益相关者群体，尤其居民、企业和公民社会组织，但通过访谈与政策文件、公众咨询材料和其他二手来源三角验证部分缓解；研究主要关注治理、参与和政策发展，而未定量测量CTZ的环境和出行效果。未来研究可开展其他欧洲城市清洁交通区比较研究，并将利益相关者与MLP方法同定量政策评估方法结合。总体而言，克拉科夫案例表明，城市气候政策的长期有效性不仅取决于其技术设计，还取决于社会合法性、参与式治理质量以及公共机构在维持广泛公众支持的同时管理政治冲突的能力。