构建整体核治理：中国原子能法在风险监管与产业促进中的统一作用

《Energy Policy》：Forging holistic nuclear governance: The unifying role of China's atomic energy law in risk regulation and industry promotion

　　

• 2025年《原子能法》是中国第一部关于核能活动的基本法律。
• 体系化、全面性和平衡性构成了一个评估框架。
• 《原子能法》统一了核安全、核安保和核不扩散规范。
• 风险监管与产业促进共存于一部法律之中，以安全为前提条件。
• 效力取决于实施规则；该框架可作为诊断工具。

1. 引言

为应对气候变化、推动绿色低碳发展，中国独立自主地推进核能开发。截至2026年8月，中国大陆持有65座核电站的运行许可证（全球第二），并已批准建设36座机组（全球第一）（国家核安全局，2026）。然而，核能的开发与利用兼具风险与效益，如何平衡二者是核能法律治理的核心问题（Stoiber等，2003）。

自1984年加入国际原子能机构以来，中国按照国际标准发展了核能治理体系（国务院新闻办公室，2019）。2025年9月12日，中国通过了《原子能法》（以下简称"AEL"），该法于2026年1月15日生效。AEL的制定与美国和日本存在三方面差异。第一，美国（1954年《原子能法》）和日本（1955年《原子能基本法》）在其核工业发展之前便建立了法律框架，而中国的立法是在核工业已经成熟之后出台的。第二，立法路径相反：美国和日本先通过原子能法，随后制定废物管理和赔偿等配套法规，而中国则在《核安全法》《放射性污染防治法》及大量行政法规之后才出台《原子能法》。第三，美国和日本在二战后不久便立法，当时民用核能正在迅速扩张且尚未发生重大事故，而中国的立法在五十年之后，经历了数起此类事故。

这些差异塑造了AEL所面临的立法任务。由于中国在核工业成熟之后、且在已有大量核安全立法的基础上才进行立法，AEL无法从零开始构建风险监管体系；其任务是巩固和强化已有的规范。与此同时，用于指导核能发展的工具（五年规划、技术路线决策和政策目标）缺乏法定依据，因此AEL必须为其提供法律依据。在这一序列下制定的框架性法律必须同时完成两项任务：整合现有的风险监管规范，并为产业促进创造缺失的法律基础。一部基本法律能否同时容纳这两项功能，以及安全优先原则如何在其中得以保障，这使得AEL成为核能整体治理的典型案例。

由此产生三个问题：（1）AEL是否建立了一种整体性的核能治理模式，既监管核能风险又推动产业发展？（2）如何确保该模式的有效性？（3）该模式对于考虑发展或扩大核能项目的国家有何启示？

关于中国核能治理的学术研究成果已涵盖核安全监管（Andrews-Speed，2020）、核能的社会接受度（Su等，2024）、核损害赔偿（Liu等，2018）、核能立法（Zhao，2011）、海上核能法（Wang，2025）、中国核能计划的驱动因素（Cho，2020）、"一带一路"倡议下的核能出口（Lin等，2020）以及核能在中国能源未来中的作用（Yu等，2020）。存在两个实质性的研究空白。第一，产业促进规则鲜有关注，尽管AEL出台之前核工业缺乏法律支撑这一点已有学者注意到（Deng和Tang，2025）。第二，发展与风险监管之间的平衡机制在很大程度上仍未得到审视，尽管已有观察指出中国缺乏能够实现这种平衡的立法（Mu等，2015）。第三个空白在于方法论层面：现有研究按领域划分，评估特定工具而非框架的整体协调性，尚未提出一个能够将风险监管、产业促进和安全优先原则统一评估的框架。本文通过构建该框架（第2节）并将其应用于AEL（第3节 体系化：整合和强化中国碎片化的风险监管，第4节 全面性：建立产业促进的制度措施，第5节 平衡性：协调风险监管与产业促进，第6节 实施障碍与条件性路径，第7节 结论与政策启示）来填补这三个空白。

本文其余部分结构如下。第2节阐述分析框架和方法论。第3节考察AEL如何整合核风险法律规范（体系化）。第4节考察AEL如何弥补现有立法在产业促进方面的制度缺陷（全面性）。第5节考察AEL如何协调风险监管与产业促进目标（平衡性）。第6节通过识别实施障碍及其条件性路径回答第（2）个问题。第7节通过得出结论并讨论对其他核能国家的条件性政策启示回答第（3）个问题。

2. 分析框架与方法论

2.1. 分析框架

本文提出的核能整体治理框架包含三个组成部分：体系化、全面性和平衡性。这三个组成部分综合自三个规范材料来源，而非源自某一现有理论。第一个来源是国际原子能机构的3S概念，即核安全、核安保和核不扩散（后者通过IAEA保障监督实施）在功能上各不相同但在结构上相互依存。第二个来源是整体治理理论，该理论提供了功能整合、政策协调和信任建设等范畴（Perri等，2002）。第三个来源是将核法视为必须同时应对核能风险与效益的法律体系（Stoiber等，2003）。另一条学术脉络更多地关注核能治理被视为合法的条件而非法律结构，尤其影响了平衡性这一组成部分（Qudrat-Ullah，2025）。"核能整体治理"本身并非一个既有概念：尽管IAEA长期以来在3S框架中使用"整体方法"的概念，但该概念以及整体治理理论均未被扩展为涵盖风险监管、产业促进及其平衡的框架。因此，这三个组成部分是对文献中以分散且不连贯方式讨论的结构关切的归纳综合，在此用作分析基准而非描述性标签：每一个组成部分都提出了一个要求，用以检验核能法律的设计。

体系化源于内嵌于3S概念的规范判断：核安全、核安保和核不扩散应当以整合的方式对待，而非作为"三座孤岛"（MacLean等，2009）。这一判断不仅仅是政策偏好，它回应了核风险的结构互联性，即某一领域的监管失败会在其他领域产生溢出效应。例如，反应堆设计既服务于防止事故释放的安全功能，也服务于抵御外部威胁的安保功能（IAEA，2022d）。这三个领域各不相同，但它们共享保护人类免受核能危害的目标，并在特定的法律和技术背景下共存（Irie，2012），这就是IAEA将3S概念倡导为核风险综合方法的原因（Arai和Naito，2009）。因此，体系化有两个维度。第一是整合：将三个功能上不同但相互依存的领域纳入单一法律框架，从而避免将其孤立对待时产生的监管空白。第二是强化：填补各领域内的实质空白，提高相关义务的规范等级，使原先基于行政规章或原则性声明的承诺获得法律强制力。仅有整合而无强化将统一法律形式而不提升其保护水平，因此第3节将两者共同评估。

全面性源于核法作为必须同时应对核能风险与效益的法律体系的定义特征（Stoiber等，2003）。IAEA的立法援助计划涵盖核法的所有领域，包括安全、安保、保障监督和民事赔偿责任，其授权范围延伸至核能安全、安保和和平利用的法律框架（IAEA，2022a）。根据这一观点，仅限于风险监管的制度不构成完整的核法。因此，全面性是一项结构性要求而非叠加性标准：同一框架必须容纳控制风险的工具和促进核能开发与利用的赋能工具。这一要求可以通过多种方式满足：赋能工具可以新设，也可以将现有政策转化为法定形式，无论哪种情况，检验标准是促进是否建立在法律基础之上而非行政自由裁量权之上。相反，将两项功能分离会产生协调成本，并创造监管目标可能被促进逻辑侵蚀、或反之的条件。因此，全面性针对的是工具碎片化问题：即风险监管与产业促进的制度分离。

平衡性源于这样的认识：一旦风险监管和产业促进被整合在单一框架内，该框架必须建立一种规范性约束，防止安全优先原则被发展性考虑所稀释。这不是关于给两个竞争目标分配同等权重的问题。它要求将安全确立为发展的约束性前提条件，而非其中的一项考量因素，即一项在其中发生发展优化的约束。IAEA的基本安全原则体现了这一逻辑：核风险必须由效益加以论证，且监管必须与风险的量级相匹配（IAEA，2006）。核法文献同样承认安全优先原则，认为在冲突情况下，当某项活动的风险大于其效益时，必须优先保护公众健康、安全、安保和环境；当无法达成平衡时，核法规则应要求采取有利于保护的行动（Stoiber等，2003）。超越这一规范维度，平衡性还借鉴了治理研究，该研究将制度信任识别为监管有效性的条件：Q-NPT框架认为核能治理的合法性不仅取决于技术和监管合规，还取决于社会信任、分配公平和利益相关方的有效参与（Qudrat-Ullah，2025）。因此，平衡性不是静态的妥协，而是可信承诺的制度化体现。该框架必须以法律上可操作而非宣示性的术语说明在两个目标冲突时哪一目标优先；一部特定法律如何履行该要求则是一个需要在个案中审视的法律设计问题。

这三个组成部分不是检查清单上的平行元素，而是一个有序的分析结构。体系化回应功能碎片化，即3S领域中的"孤岛"问题。全面性涉及工具碎片化——风险监管与产业促进的分离。最后，平衡性针对规范碎片化，即整合框架内安全与发展之间的结构性张力。这些组成部分在规范意义上是累积性的，而非仅仅是顺序性的：全面性预设了值得整合的规范，而平衡性预设了一个必须确定优先性的整合框架，因此未能满足某一组成部分的法律无法充分满足后续组成部分。该框架在此分为三个阶段使用。第3节至第5节将其作为法律设计的基准，评估AEL在法律文本层面是否满足每一个组成部分。第6节则将其作为实施检验，询问若要使这些成就在实践中得以维持，各组成部分分别需要哪些条件。第7节提出一般性启示，此时该框架充当诊断工具，而非可供采用的模板。

2.2.

方法论

本文采用定性法律—制度方法论，将原子能法的教义学分析与比较法及国际法分析相结合，并对监管授权、审批程序、监管工具及协调机制进行制度评估。研究材料包括中国现行相关核法律法规与政策、国际原子能机构（IAEA）文件，以及美国和日本的原子能立法与法规（当比较具有指导意义时）。第2.1节所述的框架作为评估法定条款及其实施条件的分析基准。该方法的两个局限性应在开篇予以说明。《原子能法》（AEL）系近期才颁布，因此尚无实施数据可供利用，第6节对实施障碍的评估必然是初步性的；此外，本分析评估的是法律的设计而非其实际应用。上述两点将在第7.3节中重新讨论。

体系化：整合并强化中国碎片化的风险监管

监管核能使用风险是核法的核心职能，且在国际层面已存在涵盖核安全、核安保和核不扩散三大领域的完整法律框架。本节探讨《原子能法》是否以及在多大程度上履行了分析框架中所界定的体系化职能。本节依次讨论中国所承担的义务、《原子能法》出台前中国相关法律规范的碎片化状况，以及《原子能法》对这些规范的整合与强化。

3.1 核风险监管的国际义务及国内实施义务

监管核能使用相关风险的国际法律框架主要由三大领域（见下表1）所确立的公约和条约构成。

表1. 目前有效的核利用风险监管国际公约（条约）

| 法律领域 | 公约（条约） |
|---------|------------|
| 核安全 | 《及早通报核事故公约》（1986年）
《在发生核事故或辐射紧急情况时的协助公约》（1986年）
《核安全公约》（1994年）
《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（1997年） |
| 核安保 | 《核材料实物保护公约》（1980年）
《核材料实物保护公约修订案》（2005年）
《制止核恐怖主义行为国际公约》（2005年） |
| 核不扩散 | 《国际原子能机构规约》（1956年）
《不扩散核武器条约》（1968年） |

核安全关注核事故风险，特别是堆芯熔毁或大规模放射性物质释放（IAEA, 2022c）。核安保关注涉及核设施或核材料的蓄意行为对公众造成的危害（IAEA, 2022c）。核不扩散旨在防止无核武器国家利用核材料获取核武器。由于国际原子能机构依据其规约和《不扩散核武器条约》执行保障监督（IAEA, 2013），三者被统称为"3S"。这些义务针对缔约国，需要通过国内法加以实施，将其转化为国内规范是条约附带的法律义务，而非政治裁量事项。中国是表1中所有主要文书的缔约方，缔约时间跨越1984年加入国际原子能机构至2010年批准《制止核恐怖主义行为国际公约》期间。

3.2 《原子能法》出台前中国核风险监管法律规范的碎片化状况

尽管中国受这些义务约束，但其国内应对措施却采取分散的法令形式。立法按领域逐一推进、按法令逐一制定，致使核风险监管规范散见于两部法律、一套国务院行政法规及一系列部门规章之中（表2）。

表2. 《原子能法》颁布前中国核利用风险监管法律法规状况

| 法律领域 | 法律法规 |
|---------|---------|
| 核安全 | 《放射性污染防治法》（2003年）
《核安全法》（2017年）
《民用核设施安全监督管理条例》（1986年）
《核电厂核事故应急管理条例》（1993年）
《民用核安全设备监督管理条例》（2008年）
《放射性物质运输安全管理条例》（2009年）
《放射性废物安全管理条例》（2011年） |
| 核安保 | 《放射性污染防治法》（2003年）
《核安全法》（2017年）
《核材料管制条例》（1987年） |
| 核不扩散 | 《国家安全法》（2015年）
《出口管制法》（2020年）
《核材料出口管制条例》（1997年，2006年修订）
《核两用品及相关技术出口管制条例》（1998年，已废止）
《两用物项出口管制条例》（2024年） |

在安全领域，中国相关规则长期散见于《放射性污染防治法》及多项行政法规中（Hu等, 2014）；2017年《核安全法》虽提供了专门立法，但整体框架仍呈一法并行的格局，各法规适用范围狭窄，且未涉及聚变。在安保领域，"核安保"一词从未被使用：自1987年《核材料管制条例》起，含义较窄的"保卫防护"被用作其等效表述，相关规范因此始终停留在设施层面的义务，而非法定制度。在不扩散领域，《国家安全法》和《出口管制法》仅在原则层面涉及扩散问题，操作性规则包含在国务院出口管制条例中；无任何法律提及"保障监督"。

这一制度的三个特征界定了《原子能法》预期承担的任务：垂直与水平方向的碎片化，即各领域由不同层级的分立法令分别管辖，且缺乏协调性上位法；覆盖不均衡，即2017年后安全领域相对发展完善，而安保和不扩散领域仍依赖行政法规和原则性表述；以及规范层级低于所实施的国际条约。这些特征与分析框架中所识别的功能性碎片化相吻合。

3.3 《原子能法》下碎片化法律规范的整合与强化

《原子能法》是中国核领域首部基本法。它通过两个相互强化的运作加以回应：整合与强化。表3将各领域在《原子能法》出台前的碎片化状态与现管治这些领域的相关条款对应列出。

表3. 《原子能法》对核风险监管的体系化

| 维度 | 《原子能法》出台前的碎片化状态 | 《原子能法》条款 |
|------|--------------------------|----------------|
| 核安全 | 《核安全法》（2017年）及关于设施、应急管理、运输和废物的并列法规；聚变缺乏法律依据 | 第2条和第3条（定义；指导原则），第30条和第31条（反应堆；退役费用），第38条（安全原则），第39条（聚变），第40条（辐射防护），第44条至第46条（运输；应急） |
| 核安保 | "核安保"非法定术语；"保卫防护"散见于1987年《核材料管制条例》（第12条）、2003年《放射性污染防治法》（第25条）和2017年《核安全法》（第12条）；仅涉及实物保护 | 第9条（核恐怖主义），第41条（核安保体系；实物保护；网络安全），第42条（保密），第55条（罚则） |
| 核不扩散 | 《国家安全法》（2015年）和《出口管制法》（2020年）中的原则性条款；国务院出口管制条例中的操作性规则；无关于保障监督的法定表述 | 第9条（条约义务；禁止扩散），第43条（核材料衡算与管制；许可），第47条至第49条（进出口；许可），第50条（进口承诺；保障监督事项），第52条（放射性废物进口），第56条（罚则） |

注：《放射性污染防治法》在此期间一直有效；该法后来被纳入《生态环境法典》（2026年8月15日生效）。

整合运作体现在三个层面。三大领域现由一部法律统一涵盖：第9条要求中国履行其缔结或加入的国际条约所规定的义务，反对并禁止任何形式核扩散，防范和应对核恐怖主义威胁，这是中国一般性立法中首次将"3S"关注事项并置于同一法律条文。第五章（安全监督管理）和第六章（进出口）为实施上述义务提供了主要法定依据，第5条则根据核工业、能源和核安全部门的职责分工，对原子能活动的管理与监督进行分配。第3条继而将"底线思维和系统观念"确立为涉及原子能活动的指导原则。

强化关注的是实质内容而非制度架构。在安全领域，第2条将原子能定义为裂变、聚变和衰变释放的能量，第39条要求国家建立适应可控核聚变的监管体系，并对聚变燃料和装置实行分级分类管理。由于与裂变和衰变相关的活动已受《核安全法》和《放射性污染防治法》管辖，聚变因此成为主要的新型监管对象。

在安保领域，第41条要求国家建立和完善核安保体系，并规定核材料持有者和核设施运营者须防范盗窃、破坏、非法转让和核恐怖主义，从而终结了第3.2节所述的概念碎片化。第41条还引入了《原子能法》出台前框架中不存在的对象：核设施运营者必须防范网络攻击并应对网络安全事件，这一物理保护与网络保护并行的双层架构反映了国际原子能机构的指导方针（IAEA, 2021, 2026a），回应了随着设施控制日益数字化而不断增长的网络安全风险（Ayodeji等, 2023）。

在不扩散领域，《原子能法》将不扩散和保障监督从行政法规层面提升至法定义务层面。第43条对核材料实行严格管制，并建立全国核材料衡算与管制体系，该体系是国际原子能机构保障监督的国内对应制度。第六章将出口和进口管制纳入基本法：第48条和第49条对核两用物项出口实行许可并限制涉扩散出口，第52条禁止将放射性废物输入或转运至中国领土。对保障监督而言，最具意义的是第50条，该条规定核工业主管部门负责政府核进口承诺及相关保障监督事项，使保障监督首次进入中国一般性立法。

因此，整合提供了一个可协调三大领域的统一立法框架，而强化使该框架比其所取代的规范更为充实。就此而言，《原子能法》提供了应对功能性碎片化的法律—制度回应，从而满足了分析框架的第一项构成要素。

4. 全面性：为产业促进创设制度性措施

本节转向第二项构成要素——全面性：即监管核风险的同一部法律是否也促进核发展。第3节表明，《原子能法》出台前中国立法仅局限于风险监管，核发展由国务院规划和技术路线决策等政策工具指导，缺乏法定授权条款。《原子能法》的回应是：在监管风险的同一部基本法中，纳入一套围绕三个功能集群组织的促进性工具：研发支持（第二章）、核燃料循环保障（第三章）、核能应用推广与出口促进（第四章和第49条）。第4条相应地将创新驱动发展和绿色可持续发展确立为产业发展战略。表4列出了这些促进性工具及其所替代的政策依据。《原子能法》因此将过去的政策固化为法律形式，并提供了中国核立法此前所缺乏的发展法律基础（Cai, 2025）。

表4. 《原子能法》的全面性

| 工具 | 《原子能法》出台前的依据 | 《原子能法》条款 |
|------|------------------------|----------------|
| 核风险监管 | 分散的法令（《核安全法》2017年；《放射性污染防治法》2003年；行政法规）——见表2 | 第五章至第六章（第38条至第52条） |
| 原子能科学研究与技术开发支持 | 仅有科技规划和政策；无法定依据 | 第二章（第12条至第18条） |
| 核燃料循环保障 | 国务院闭式循环技术路线（1980年）及历次发展规划；无法律授权 | 第三章（第19条至第26条） |
| 核能应用推广 | 仅有政策文件和发展规划；无法定依据 | 第四章（第27条至第37条） |
| 核技术出口促进 | 仅有政策鼓励；无法定依据 | 第49条第二款 |

注：第六章既包含出口管制（风险监管）也包含出口促进（第49条第二款）。

4.1 原子能科学研究与技术开发支持

技术是核能产业发展的根本。中国民用核工业从加拿大、法国和美国引进反应堆起步，逐步走向自主创新，最终实现了华龙一等自主设计。《原子能法》第二章将这一发展历程转化为法定承诺。

第十二条将加强基础研究、探索前沿技术、推动交叉学科融合和鼓励自主研发确立为国家职能；第十四条则专门规定国家支持受控热核聚变领域的研究与技术开发。第十五条至第十八条建立了制度保障：国家必须制定原子能研究与技术开发专项规划（第十五条）；面向社会征集研究需求、发布项目指南，并鼓励科研院所、高校和企业参与（第十六条）；统筹科技规划、依托市场配置资源（第十七条）；以及建立与原子能发展相适应的装备研发生产体系（第十八条）。第十三条补充了平台维度，要求国家建立创新基地和平台，推动研究设施与资源共享，促进成果转化，而第六条则通过科技奖励、产业发展措施、财政资金和税收待遇提供政策支持。这些条款共同构建了一个稳定的法律框架，支撑长期研究与开发，减少了以往依赖临时性政策措施所造成的不确定性。

4.2 核燃料循环的保障

可靠的核燃料供应是持续发展的重要前提，而选择开放还是闭式燃料循环则是一项基础性发展决策（国际原子能机构，2022e）。闭式循环（将乏燃料后处理，回收铀和钚用于新燃料元件，同时减少高放废物的体积和放射性毒性）是中国长期青睐的战略：热中子反应堆燃料利用效率不高，而中国的国内铀资源禀赋有限。早在1980年，国务院便已采纳闭式循环技术路线（叶等，2020），后续各项规划也一贯遵循此路线，但此前并无法律对此政策作出明确规定，《核安全法》也仅将乏燃料和放射性废物作为安全管理要求加以涉及。《原子能法》填补了这一法律授权空白。第十九条要求国家建立完整的核燃料循环体系，回收乏燃料，并管理、处置放射性废物，同时界定了从铀资源勘探到后处理的循环阶段。第三章其余条款对该承诺予以落实：第二十条要求制定燃料循环的中长期发展规划；第二十一条至第二十三条规范燃料循环设施的审批、铀资源勘探及燃料生产许可；第二十四条建立乏燃料贮存、运输和后处理制度，并设立专项资金用于核电站乏燃料的处理与处置；第二十六条允许燃料循环企业利用资本市场，以形成多元化投资机制。由此，第三章成为中国闭式循环政策的首次法律宣示，并为该政策的实施提供了法定依据。

4.3 推动核能应用与出口

发展核能旨在实现其效益，《原子能法》阐明了中国在鼓励和支持多元化、综合应用方面的立场。应用分为反应堆应用和核技术应用两类。在反应堆应用方面，第二十七条要求国家积极、安全、有序发展核电，并鼓励先进反应堆的应用；第二十八条授权国务院能源主管部门编制国家核电发展规划。这为长期通过五年规划推行的政策提供了法定效力：例如，《现代能源体系十四五规划》便确认了"积极有序发展核电"的政策，并提出到2025年运行装机容量约7000万千瓦的目标。第二十九条支持反应堆在发电、供热、海水淡化、制氢、同位素生产和科学研究方面的应用；第三十二条支持放射性同位素和辐射装置在工业、农业、生物、医疗卫生以及生态环境领域的应用。这些条款共同为已在我国部署的应用提供了法律支撑。

《原子能法》还推动核能的国际发展。第四十九条要求国家鼓励和支持企业积极有序参与国际市场，推动核电及核燃料相关设备和技术服务的出口。这一规定回应了现实需求：凭借华龙一号三代堆型、高温气冷堆以及玲龙一号小型模块化反应堆（首个通过国际原子能机构安全评审的陆基商业小型堆），中国已从核技术净进口国转变为出口国；出口巴基斯坦的两台华龙一号百万千瓦机组已于2023年投入运行（程，2023）。因此，该条款为持续的技术出口提供了法律依据，包括在"一带一路"能源合作伙伴机制等框架下的出口（林等，2020）。

通过在单一基本法律中将上述赋能工具——包括对科研与技术的支持、燃料循环的保障以及应用与出口的推动——与第三节所考察的风险规制工具并列，我国的核能开发政策被转化为具有法律约束力的规范，且推动与规制得以在一个框架中实现整合。由此，它解决了《原子能法》实施前政策工具碎片化的问题，满足了分析框架的第二个组成部分的要求。

五、平衡：风险规制与产业推动的协调

本节探讨《原子能法》是否将安全确立为核能发展推动的约束性条件——这正是分析框架中平衡要件所要求的。两个核心问题在于：《原子能法》关于统筹发展与安全的要求，在法律上如何与"安全第一"原则相关联；以及防止第四节所考察的推动性条款削弱安全监管的机制是什么。

5.1 "统筹发展与安全"与"安全第一"：平衡目标与优先规则

《原子能法》第三条要求原子能相关活动遵循"理性、协调、并进"的核安全观（国新办，2019），坚持底线思维和系统观念，统筹发展与安全。《原子能法》本身并未使用"安全与发展并重"这一表述，因为这一表述体现的是核安全观的实质内涵，而非法定文本：第三条通过统筹发展与安全的要求将该理念纳入法律，这一表述本身即体现了平衡目标。第三十八条随后规定，相关活动必须遵循确保安全的原则，核安全工作必须坚持安全第一、预防为主、责任明确、严格管理、纵深防御、独立监管、综合保障的原则，重复了《核安全法》第四条的内容。

这些条款之间表面上的张力，一旦区分其不同的法律功能便会消解。第三条是一项针对政策与规划制定的导向性规范：它要求同时追求两项目标，并要求发展规划中纳入安全考量。第三十八条则是一项约束所有主体（包括监管者）的行为规范，且具有强制性。因此，当两项目标发生冲突时，导向性规范并不作为等权规则运行；行为规范居于主导，安全将限制可允许的发展选择范围。"统筹发展与安全"是政策的方向，因为任何一项目标都不应被先验地放弃；而"安全第一"则界定了其边界。

这种解读符合核法在活动的风险大于收益时将保护置于优先地位的一贯立场。相应地，当工业发展目标与核安全发生冲突时，《原子能法》并不授权二者之间的权衡取舍：发展方可进行的前提是安全要求必须得到满足，且安全是发展的持续前提条件。

5.2 防止安全监管削弱的制度保障

第5.1节所确立的优先规则只有在实践中成立时才具有法律效力：推动性需求必须被防止取代该规则。《原子能法》依赖于四项保障，如表5所列。

表5 《原子能法》中确保安全优先的制度保障

| 保障 | 机制 | 《原子能法》条款 |
|------|------|----------------|
| 监管与推动的职能分离 | 核安全监管权由核安全监管部门以及（在其各自职责范围内）核工业部门行使；行业管理由核工业部门和能源部门承担 | 第五条；第三十八条第三款 |
| 不可豁免的许可制度 | 反应堆选址、设计、建造、调试、运行和管理必须遵守其他法律和行政法规，因此《核安全法》许可制度及其强制性标准仍然是实际的准入门槛 | 第三十条；第二十一条、第二十三条、第二十八条、第三十六条、第四十三条、第四十八条 |
| 安全评估前移至规划阶段 | 国家统筹原子能产业规划布局；发展规划必须提升产业的安全性、经济性和可持续性 | 第四条；第十五条 |
| 安全成本财务内部化 | 退役和废物处置成本预提；乏燃料专项资金；核事故应急储备 | 第三十一条；第二十四条；第四十五条 |

第一项保障是职能分离。第三十八条将核安全监管权授予国务院核安全监督管理部门（国家核安全局），以及在各自职责范围内由核工业部门承担。因此，这一分离是单向而非完全的：安全监管者不承担推动性使命，但推动性主管当局并未被排除在安全监管之外。一个同时承担两项任务的机构必须在推动压力下对二者进行权衡，这一困难正是促使美国于1974年以独立的核管理委员会取代其合署的原子能委员会的原因（美国核管理委员会，2010）。《核安全公约》第八条要求类似的分离，日本也在福岛事故后将监管职能整合至独立的原子力规制委员会（日本内阁，2011）。独立监管是第三十八条优先规则由不承担推动使命的主体加以实施的手段。

第二项保障是《原子能法》未为发展创设单独或更宽松的许可途径。第三十条要求反应堆的选址、设计、建造、调试、运行和管理遵守相关法律和行政法规，因此《核安全法》的许可制度及其强制性安全标准仍然是实际的准入门槛；《原子能法》自身的许可要求与该制度累积适用。任何发展决定若未经此许可均无法合法推进。

第三项保障将安全考量前移至发展规划阶段。第四条要求国家统筹原子能产业规划、优化布局，第十五条要求研究与技术开发专项规划在服务产业需求的同时，提升产业的安全性、经济性和可持续性。在此阶段开展安全评估可从源头防范风险，而非在许可阶段予以补救。

第四项保障通过内部化成本使安全承诺具有财务可信度。第三十一条要求营运单位预提退役和放射性废物处置费用，并将其纳入投资估算和生产经营成本；第二十四条设立乏燃料处理处置专项资金；第四十五条建立核事故应急准备储备金。由于这些成本必须在项目回报之前且独立于项目回报之外得到资金保障，因此不可能在商业压力下轻易被放弃。

然而，约束并非意味着监管严格程度的最大化。由于监管必须与风险相适应，第三十九条通过分级分类管理使监管适应聚变不同的风险特征，而非将裂变监管体制整体扩展至聚变（Tonhauser和Olajos，2023）；美国（美国国会，2019）通过《核能创新与现代法》及2024年《ADVANCE法案》（美国国会，2024）也朝类似方向发展。因此，平衡是双向的：发展在安全边界内得到优化，而非被其压制。

由此，第三十八条的优先规则并非自动执行：它通过表5中的四项保障运作，其中任何一项均不得因发展原因而被搁置。必需的许可或标准仍必须取得，授予许可的机构与推动性主管机关在组织上相互分离，安全成本则预先获得资金保障。安全底线是固定的，而发展在其内部得到优化，这正是分析框架所界定的平衡的实质结构。

5.3 透明度与公众参与：平衡的条件

这些保障的有效性取决于支撑它们的信任程度。

由于核电项目经常面临当地居民的反对，开放、透明和参与式的决策是维系这种信任的主要途径（Bonev等人，2024年；Qudrat-Ullah，2025年）。第7条正是针对这一维度。该条要求相关行政机关、企业和事业单位公开安全监督和环境评估方面的信息，加强与公众的沟通，征求利益相关方的意见，并就涉及公共利益的重大事项进行反馈。该条扩大了透明度，并与要求公众获得信息的国际文书相一致：《核安全公约》要求各缔约方确保可能受到影响的人口获得进行应急计划和响应所需的信息（第16条第2款）；《联合公约》要求建立程序，使拟议放射性废物管理设施的安全信息对公众公开（第13条第1款第3项）；以及《国际原子能机构基本安全准则》，根据该准则，监管机构必须建立适当手段，向设施和活动周边地区的相关方、公众、其他利害关系方以及新闻媒体通报设施和活动方面的安全事项以及监管流程方面的信息，并必须在开放和包容的过程中征求其意见（IAEA，2006年，第3.10段）。安全领域的法律和法规框架同样要求为利害关系方参与决策作出规定（IAEA，2016年）。由于优先规则是在行政许可和监管过程中由行政监管机构适用的，其公信力取决于公众是否能够观察到安全事实上是否已优先于开发压力。因此，透明度和公众参与是平衡的构成要素，而非附随要素。在此解读下，平衡并非一种修辞上的折中或静态的妥协，而是一种承诺的制度化，而这种承诺必须对其所约束的对象具有可信度。《原子能法》阐明了协调发展与安全的平衡目标，将"安全第一"转化为一项强制性行为准则，通过表5中的保障措施加以落实，并通过信息公开和公众参与使其具有可观察性。这解决了规范性碎片化的问题，分析框架的第三个要素也由此得以满足。

## 6. 实施障碍与条件性路径

第3节"体系化：整合与强化中国碎片化的风险监管"、第4节"综合性：为产业促进创设制度措施"和第5节"平衡性：协调风险监管与产业促进"评估了《原子能法》在法律文本上的表现，发现其满足了分析框架的三个要素。然而，法律的通过本身并不等同于有效性的实现。透过同一框架重新审视，《原子能法》在每一个维度上都暴露出一个独特的障碍：体系化在法律对职能的分配上得以实现，但在行政管理上尚未到位；综合性在授权条款的范围上得以体现，但在操作规则上尚未落实；平衡性在制度保障上有所体现，但这些保障依赖于《原子能法》留给其他主体的条件。因此，以下所列路径是条件性的，而非规范性的。

### 6.1 体系化：从法定分配到整合行政

《原子能法》在一部统一的法律中整合了原子能活动的目标，并在核工业、能源和核安全主管部门之间分配了相应的职权（第4条、第5条和第38条），同时承诺国家履行其条约义务（第9条）。其结果是实现了一个统一的公共职能法定分配。

然而，《原子能法》并未创建一个统一的行政体系。一部框架性法律并不能将其所列举的机构合并。相关部门仍保留各自的职责和审批程序、各自的信息系统以及各自的机构激励，而《原子能法》未规定协调其决定或共享数据的共同程序。中国法律对此类协调并非完全陌生：《核安全法》已经要求相关部门之间建立核安全协调机制（《核安全法》第6条）。不足之处在于层级和内容：《原子能法》未将该协调机制提升至基本法的层级，而《核安全法》也未确定其成员构成、决策规则和数据共享义务。IAEA的安全标准将负有安全相关职责的机构之间的协调视为政府与法律框架的要求，而非单纯的行政实践问题（IAEA，2016年）。这一差距可通过下位立法加以弥合：通过一部行政法规，赋予《核安全法》所要求的协调机制以明确的成员构成和决策规则，要求统一报告，并规定联合检查和冲突决定的协调程序。

同一障碍中第二个、较少被注意到的方面是，法定分配在每一个领域都未得到配套实施规则的匹配。核安保是最清晰的例证：《原子能法》规定了营运者和国家的安保义务，但操作性要求（防护措施、信息管控、检查等）留待法律层级以下的文书规定，因此该制度体系的完整性取决于尚未同步推进的规则制定。此处的补救之道不是协调，而是实质性立法——无论是一部专门法律还是一部援引IAEA核安保建议的行政法规（IAEA，2011a；2011b）。

### 6.2 综合性：从授权条款到操作规则

第4节表明，《原子能法》既容纳了风险管控手段，也容纳了发展促进手段；此处所考察的障碍在于促进发展的一面。《原子能法》主要通过授权条款来推动发展：核燃料循环设施的审批、生产与运营许可、核电项目的核准，以及核燃料循环产业的多元化投资机制（第21条、第23条、第26条和第28条）。此类条款赋予权限，但并未告诉投资者或营运者将被要求做什么、由谁要求以及在什么期限内完成。

多元化投资机制是最清晰的例证。《原子能法》设想了核燃料循环的多元化投资，但并未定义实现这一目标的具体工具：私人参与是否可行以及以何种公司形式参与、长期负债如何分配、以及一项回报在数十年内实现的投资附带何种监管保障。在此得到澄清之前，该条款无法发挥激励作用，该行业将继续依赖单一的融资来源。这是一个重大缺口，因为燃料循环领域正是该行业成本与风险集中的地方。

第二个障碍存在于促进条款与安全条款的接口处。《原子能法》项下的项目层级决策与《核安全法》项下的许可监管针对重叠的问题（选址、设计、建设），而安全审查与环境影响评价则分属不同的监管制度。当每种审查重复对方的事实基础时，其结果是对部署施加成本与延误，却未带来相应程度的安全提升。

然而，适当的回应并非降低监管强度。由于监管必须与风险相称，所需的是审查哪些步骤确实存在重复以及重复为何不成比例：一个机构是否可依赖另一个机构的审查结论、联合或顺序审查是否可行、以及两种制度是否适用同一标准。相称性是分配监管精力的标准，而非削减监管的理由：安全标准本身以及通过其加以适用的许可证，并不是应当被消除的负担。规则体系还涉及国际层面：第9条所确认的义务需要实施机制，而第10条所要求的标准体系使IAEA安全标准成为最现成的要求来源。

### 6.3 平衡性：从制度保障到可信实践

第5节确定了《原子能法》用来确保安全优先的四项保障。每一项都是法律安排，而没有任何一项能够自我执行。其有效性取决于四项条件。

第一，涉及规划阶段：规划阶段的评估是防止风险被设计进项目的手段。然而，《原子能法》未规定安全意见在规划阶段的决定性效力：没有任何规定要求对不利的评估作出回应，也没有要求只有在取得安全主管部门的意见并处理之后方可推进计划。因此，该项保障仅作为咨询性安排运作。补救之道是程序性的：要求安全主管部门就计划和选址方案发布附理由的意见，并要求计划制定机关公布其回应。

第二，涉及财务保障。预先计提的退役和废物处置费用、乏燃料基金和应急储备金之所以使安全承诺具有可信度，是因为它们在回报产生之前就必须获得资金。其是否充足取决于《原子能法》所不控制的事项：电价水平、营运组织的财务状况、以及成本核算中所包含的投资估算。这项保障所需的是定期充足性审查，并公布审查结果。

第三，也是最对发展与保护之间的平衡具有决定性影响的，涉及核损害赔偿。责任制度是协调产业发展与受害人保护的经典工具：它通过限定和引导事故的财务后果来允许活动继续开展，同时通过确保这些后果得到赔付来保护公众（IAEA，2017年）。《原子能法》第57条确立了赔偿制度，但将其立法形式留给其他文书，而中国的规则仍然分散于《核安全法》、《民法典》和国务院的批复之中。它们纳入了国际制度框架的主要原则（营运者的严格责任与独占责任、强制财务担保、以及超出营运者限额时的国家介入），但并未采纳任何一个制度（OECD-NEA，2010年；Cai，2017年）。目前存在两个框架：全球维也纳体系，包括1997年议定书和《补充赔偿公约》；以及区域巴黎体系（IAEA，2026b）。中国并非其中任何一个体系的缔约方，并且由于法定限额仍然较低（Yang，2019年），严重事故后的赔偿将取决于国家的酌情回应，而非一项确定的权利：平衡将在事件发生后而不是由法律框架来确定。前行的道路是将限额提高至接近国际制度框架的水平，并将规则整合于一部单一文书之中；只有在此之后，才能恰当地评估加入维也纳体系或《补充赔偿公约》的问题，因为加入将产生现行安排所未涉及的后果（责任导流、管辖权和补充资金）（IAEA，2022b）。

第四是透明度。第7条要求就"涉及公共利益的重大事项"进行披露和反馈，但《原子能法》并未定义何为重大事项。公众参与的触发条件因此由行政裁量权设定，公众无法预先知道哪些决定将对其公开，尽管优先规则的公信力取决于公众是否能够观察到安全事实上是否已得到优先保障。界定该类别并规定随之而来的披露和回应程序，才是可观察性所要求的（IAEA，2016年）。

如此解读，该框架是一个基准而非一项保证：《原子能法》可以在法律文本上满足体系化、综合性和平衡性的要求，而其在实践中的实现程度则取决于上述下位规则制定和程序设计。

## 7. 结论与政策意涵

中国为2050年设定的国家核电装机容量目标远超全球核电发展路径（WNA，2026年），其实现有赖于持久且可行的法律框架。于2025年9月12日通过的《原子能法》，是一个主要核电大国通过框架性法律来提供此类基础的最新尝试。对照核能治理整体性的三个要素进行评估，《原子能法》在法定设计层面对该问题给出了肯定的回答：其贡献不在于任何单一制度，而在于对目标、职权和优先级的法定编排。《原子能法》将分散于核安全、核安保和核不扩散领域的规范整合于一部法律之中并分配了相应的职能；它将风险监管工具与产业促进工具纳入同一部法律；它阐明了协调发展与安全的平衡目标，同时将"安全第一"确立为一项强制性行为准则，从而使安全要求成为发展的前提条件，而非发展过程中的考量因素。

然而，立法通过本身并不能带来这样的保证：在每个维度上，立法的成就都伴随着对下位法制定和程序设计的依赖，第 6 节将对此作为实施障碍和条件路径加以考察。这为核能法律的设计带来了三点启示。第一，法定整合并不等于行政整合。框架性法律统一了核治理的目标并分配了职权，但它并未合并其所列明的权力机关，也不应如此：安全领域的独立监管判断本身就是政府框架的要求。单一法规留待解决的是各机关是否必须通过共同程序协调其决定并共享信息；因此，系统化的衡量标准在于协调是否具有强制性，而不仅仅是具有可能性。第二，授权性条款并不等同于激励机制。促进性条款是 21 世纪原子能法的独特贡献，但它们只有当具体手段被明确界定时才能改变行为：即谁能参与、在何种条件下参与以及覆盖何种期限。因此，全面性的衡量标准在于促进性条款在多大程度上被赋予了操作性内容，而不仅仅在于其是否存在于法律条文中。第三，声明的优先事项只有在其可观察性和代价方面才具有约束力。“安全第一”作为一种优先规则发挥作用需要满足两个条件：公众必须能够验证该规则已被适用，且该规则失效的代价必须预先确定。透明度提供了第一个条件；核损害赔偿提供了第二个条件，因此它最好被理解为平衡的典型工具，而非众多制度中的一项。由于此类系统仅在事故发生时被激活，而法律设计的初衷恰恰是使事故远离发生，因此其条款必须预先由立法固定，而非由针对此类事件的应对来塑造。有两条推论超越了中国这一具体语境。触发机制依赖行政裁量的参与条款无法作为验证手段，而责任限额远低于国际水平的责任制度则将平衡的抉择留待事件发生之后，而非由法律预先确定。由此产生的是一种治理架构，它必须在法定原则、操作规则和可观察实践三个层面同时成立，并且随着其所治理行业的发展而保持可修订性。这些启示具有普遍性，而它们能为特定国家提供什么，则取决于该国的制度起点。对于其他司法辖区而言，该框架是诊断性的，而非规范性的：可迁移的是评估方法，通过这三个组成部分，可以识别核能法律在哪些方面未能保障目标、职权和优先事项，以及如何填补此类缺口。《原子能法》的具体安排并不具有可移植性，因为它嵌入于一条立法路径之中，即将单一的基本法叠加于已发展成熟的核立法体系之上；那些通过单独法规监管核活动，或在不同政府层级间分配监管权的国家，将面临相同的功能性问题，但会给出不同的答案。这一分析也不依赖于实施经验：《原子能法》生效时间过短，其下位法文件尚未成熟，第 6 节所识别的条件路径是待验证的命题，而非来自实践的经验发现。最后，这一分析存在局限：它是教义学层面和设计阶段的，仅评估起草中的法规文本，缺乏关于执法、资源配置或政治变量的数据。未来的研究可以追踪规划阶段的安全意见在实践中是否获得决定性效力，以及随着具体手段的明确，赔偿制度将如何发展。胡邦达