全球木材贸易中的分层条件性：印尼和加纳的监管互操作性与EUDR–FLEGT对接

《Forest Policy and Economics》：Layered conditionality in the global timber trade: Regulatory interoperability and the EUDR–FLEGT interface in Indonesia and Ghana

　　

**摘要**

需求方林业法规越来越多地通过合法性许可、尽职调查、可追溯性要求和私人认证等方式，塑造了超出消费市场范围的生产活动。现有研究表明，这些工具可能对小农户造成不利影响，但通常只是孤立地评估每一种工具。本文发展了"分层条件性"的概念，用以分析各项独立监管要求在产地层面如何相互作用，以及关联这些要求的规则如何在系统之间分配残余合规成本。分层具有三种形态：当要求重复信息和固定成本时为叠加型；当遵守一个框架可以正式满足另一个框架的某一要素时为替代型；当现有制度降低了满足后续规则的边际成本时为催化型。通过对印度尼西亚和加纳——仅有的两个拥有可运营的森林执法、治理与贸易（FLEGT）许可制度的热带木材出口国——进行结构化、聚焦的比较，本文考察了欧盟《无林化法规》（EUDR）如何与国内合法性系统和私人认证相互衔接。由于EUDR的核心义务尚未正式实施，本分析识别的是机制和风险，而非已实现的结果。EUDR对FLEGT许可证的认可仅限于合法性验证，并不延伸至无林化生产、地块地理定位或运营商风险评估。分层究竟是促进参与还是增加排斥风险，可能取决于系统互操作性、固定信息成本的分配以及小农户在国内价值链中的位置。本文提出了供未来实证评估的命题，并在EUDR于2026年12月实施之前，识别了现有法律框架内有限的政策选项。

**引言**

跨国森林治理越来越多地以市场准入机制作为多边条约的补充，因为后者一直难以达成（Arts等人，2024；Muradian等人，2025；Schulz等人，2026）。进口辖区、企业零售商、认证机构和金融机构现在将市场准入或获取资本作为条件，要求提供产品合法性、可持续性和可追溯性的可验证证明。

欧盟《无林化法规》（EUDR）是这一趋势中的重要监管发展。该法规禁止特定商品及其衍生产品进入或退出欧盟市场，除非它们是无林化的、符合当地法律生产的，并且附有尽职调查报告（European Union，2023）；根据2024年和2025年通过的修正案，其核心义务自2026年12月30日起适用（European Union，2024；European Union，2025）。这些要求是对治理安排持续局限性的回应：自愿承诺和局部执法在很大程度上未能遏制嵌入于贸易农产品和森林产品中的热带森林损失（Garrett等人，2021；Pendrill等人，2019）。

然而，生产者在面对EUDR时并非处于制度真空之中。从印度尼西亚和加纳出口的木材已经通过了在欧盟森林执法、治理与贸易（FLEGT）倡议框架下通过自愿伙伴关系协定（VPAs）建立的国家合法性保障框架，同时还涉及森林管理委员会（FSC）或森林认证认可计划（PEFC）的认证以及企业采购要求。在产地层面，相同的行动者被反复要求验证土地权属、来源、监管链和环境风险。政策挑战不仅在于某项规定是否合理，还在于这些框架如何相互衔接、谁控制其整合，以及当系统之间无法沟通时谁承担成本。

制度复杂性和制度互动研究阐明了为什么环境权威碎片化地分布在公共和私人领域（Arts等人，2024；Biermann等人，2009；Els?sser等人，2022；Oberthür和Gehring，2006；Young，2012）；关于非国家市场权威的研究描绘了认证如何将规则制定转移到全球供应链中（Bernstein和Cashore，2007；Cashore等人，2004）；关于领土延伸的研究分析了进口市场如何向外投射监管效应（Bradford，2020；Scott，2014）。经验研究（其中大部分发表在本期刊上）记录了合法性制度下小型林业企业面临的合规成本和排斥风险（Lesniewska和McDermott，2014；Maryudi等人，2015；Susilawati等人，2019）。

近期学术文献已考察了EUDR的联盟政治（Berning和Sotirov，2024）、其与前一版EUTR的关系（K?thke等人，2023）、其变革潜力（Verhaeghe和Ramcilovic-Suominen，2024）、其对小农户和林业贸易的可能影响（Zhunusova等人，2022；Johnston等人，2025）、合规数据的成本（Afriyie-Kraft等人，2026）、其公平性影响（McDermott等人，2025）以及其对生产国的影响——对印度尼西亚的研究侧重于棕榈油而非木材（Stubenrauch和Markus，2026）。然而，这些领域通常孤立地评估单一方案，或将制度重叠视为抽象的结构属性。它们很少具体说明当工具重叠时某一行动者必须履行哪项合规职能、哪项认可规则决定了现有证据是否算数，以及当证据不算数时谁承担残余成本。

本文提出以下问题：当EUDR叠加到可运营的FLEGT框架和私人认证之上时，在什么结构条件下，制度分层可能减轻或加剧印度尼西亚和加纳木材生产者的合规负担？该框架针对跨国木材贸易监管一般性提出，而经验分析仅限于拥有可运营FLEGT许可的两个国家。本分析提出三个论点。

首先，制度重叠的形式塑造了成本结构：互动可以是叠加型、替代型或催化型，取决于后续规则是重复、认可还是建立在先前制度之上。

其次，法律认可在具体合规职能层面运作：有效的FLEGT许可证满足EUDR的合法性要求，但地块地理定位、无林化验证和风险评估仍无着落。

第三，国内市场结构和权属安排塑造了外部要求如何被体验，因此排斥风险由欧盟市场准入条件和对价值与信息控制的国内争夺共同塑造。

印度尼西亚自2016年起通过木材合法性验证系统（SVLK）签发FLEGT许可证，加纳的许可证于2025年10月对欧盟市场准入生效（European Commission，2024），两者都提供了有信息量的案例，因为它们都有成熟的合法性系统。

通过追溯这些动态，本文做出了三项贡献。在概念上，它发展了分层条件性框架和功能分类法，将合规职能和残余合规成本的分配作为分析单位，使制度互动文献中大多隐含的机制得以显性化。在实证方面，据我们所知，它提供了首项关于EUDR合规职能如何在印度尼西亚和加纳的FLEGT许可系统中分配的结构化比较，在早期对其VPAs的比较基础上（Lesniewska和McDermott，2014；Overdevest和Zeitlin，2018；McDermott等人，2020），在法规实施前绘制了法律认可、残余合规缺口和分配风险。在政策方面，它得出了有限的设计选项——功能等效、可互操作的数据框架、可质疑的风险基准和目标性技术支持——这些选项可以在保持环境完整性的同时，降低小农户被排除在面向欧盟的供应链之外的风险。

文章结构如下：第2节阐述分析框架和四个命题，第3节阐述研究设计、案例和文件选择以及编码规则。第4节"印度尼西亚：建立在成熟的合法性系统之上"和第5节"加纳：合法性改革遭遇权属政治"追溯了EUDR与印度尼西亚（SVLK）和加纳（GhLAS和GWT-DSS）合法性系统的接口。第6节比较两个案例并评估替代解释。第7节考察对政策、贸易法和私人认证的影响，第8节总结全文，讨论研究局限性，并提出实施后的研究议程。

**节选片段**

**制度复杂性与监管接口的运作机制**

多中心性和制度复杂性研究始于不存在单一的层级化全球监管者这一前提（Arts等人，2024；Biermann等人，2009）。制度互动研究通过追踪特定制度如何通过认知、规范或行为途径相互影响来深化这些见解（Els?sser等人，2022；Oberthür和Gehring，2006），而关于监管外部化的工作则考察了进口市场如何将规则向外投射（Bradford，2020；Scott，2014）。

**研究设计与证据范围**

本文采用对印度尼西亚和加纳的结构化、聚焦比较（George，1979；George和Bennett，2005）。该方法之所以称为"结构化"，是因为对每个案例提出了相同的问题；之所以称为"聚焦"，是因为只考察每个案例中与研究问题相关的方面。此处的问题是：EUDR之前存在哪些合规基础设施？该基础设施能执行EUDR的哪些功能？正式或实际认可发生在哪些地方？哪些行动者承担……

**印度尼西亚：建立在成熟的合法性系统之上**

印度尼西亚于2009年引入SVLK，随后成为欧盟-印度尼西亚自愿伙伴关系协定（VPA）下FLEGT许可的运作基础。该系统设定国家合法性标准、第三方验证协议、监管链控制和木材及木材产品的强制性出口文件（European Union，2014）。印度尼西亚成为第一个获得欧盟市场准入认可的FLEGT许可签发国，许可自2016年11月15日起适用。

**加纳：合法性改革遭遇权属政治**

加纳于2009年签署自愿伙伴关系协定（VPA），随后发展了加纳合法性保障系统（GhLAS），该系统涵盖法定合法性定义、验证程序、独立第三方监测以及数字加纳木材追踪与决策支持系统（GWT-DSS）（European Union，2009）。在漫长的实施时间表之后，加纳的FLEGT许可证于2025年10月8日对欧盟市场准入生效，使加纳成为第一个非洲国家……

**比较分析：分层如何重新分配合规成本**

并读印度尼西亚和加纳的实证记录，支持一个有条件的监管负担转移账户。长期的FLEGT投资在两个伙伴国产生了制度能力和信息基础设施。通过第10(3)条的合法性推定，EUDR允许将此现有能力的一部分确认为尽职调查目的。这表明，需求方贸易法规并未取代生产者国的治理；相反，它们依赖于……

**政策启示：治理监管互操作性**

两个案例中识别的机制支持更强的监管互操作性，而非广泛的豁免。表3将以下每项建议与其解决的约束或机制联系起来，并表明其是基于法律分析和案例证据，还是规范性建议。分析指向功能认可：识别现有生产者系统可靠执行的EUDR具体组成部分，在法律上认可这些特定功能……

**结论**

在森林前沿，生产者和国家监管机构通过其结构性互动来体验EUDR、FLEGT合法性保障、私人认证和企业买方要求。然而，这种制度重叠并不产生单一或可预测的分配结果。印度尼西亚和加纳的案例表明，现有合法性系统可以替代后续规定的特定要素，通过提供基础基础设施来催化合规，以及……

**CRediT作者贡献声明**

M. Shawkat Alam：写作——审阅与编辑，写作——初稿撰写，概念设计。Iman Prihandono：写作——审阅与编辑，方法学，概念设计。

**利益冲突声明**

作者声明，他们没有已知的竞争性经济利益或个人关系，这些利益或关系可能影响本文所报告的工作。

M Shawkat Alam是澳大利亚昆士兰大学麦考瑞法学院国际法与环境法教授，澳大利亚法学学会Fellow。他的研究考察了联系国际贸易、环境治理和可持续发展的法律与制度框架，持续关注全球南方。

M Shawkat Alam | Iman Prihandono
澳大利亚新南威尔士州悉尼，昆士兰大学麦考瑞法学院