BBNJ协定下数字序列信息非货币惠益分享的法律框架与实施挑战

《Frontiers in Marine Science》：Non-monetary benefit-sharing from digital sequence information under the BBNJ Agreement: legal framework and implementation challenges

　　

摘要 为跟上包括基因测序和合成生物学在内的现代生物技术的快速发展，《BBNJ协定》建立了一个公平公正地分享利用海洋遗传资源的数字序列信息（DSI）所产生的货币与非货币惠益的机制。运用国际条约的解释方法论，本文主要评估了DSI非货币惠益分享（NMBS）机制的法律框架与实施挑战。本文得出结论认为，尽管该协定已为NMBS机制建立了基本法律框架，但缔约国在实施过程中仍面临显著挑战。具体而言，在该协定的语境下，其法律框架涵盖了第二部分、第五部分和附件二所规定机制之间的互动。整体来看，虽然该协定为DSI的NMBS机制提供了基本法律框架，但仍存在以下实施挑战：NMBS形式的强制效力范围尚未明确；缺乏能力建设、技术转让以及科学技术合作的实施机制；现行数据库治理机制不完善。为促进序言第12段所载双重目标的协同实施，研究人员提出以下完善路径：明确NMBS形式的强制效力范围；建立长期伙伴关系的实施机制；完善数据库治理机制。

《BBNJ协定下数字序列信息非货币惠益分享的法律框架与实施挑战》论文解读

一、研究背景与问题提出

随着基因测序和合成生物学等现代生物技术的飞速发展，对海洋遗传资源（MGRs）的数字序列信息（DSI）进行利用所产生的惠益分享问题日益凸显。经过近二十年的谈判协商，联合国大会于2023年通过了《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用协定》（BBNJ协定），该协定于2026年生效，旨在为国家管辖范围以外区域（ABNJ）的海洋生物多样性治理建立四大关键机制：海洋遗传资源、海洋保护区、环境影响评估以及能力建设和海洋技术转让。其中，一项核心成就是建立了公平公正地分享利用DSI所产生的货币与非货币惠益的机制。

然而，该协定仅界定了MGRs，并未明确DSI的概念或范围。在实践中，全球约95%的DSI通过国际核苷酸序列数据库联盟（INSDC）获取和提交，这些数据常整合自不同领域和区域的基因序列数据。如何通过这些国际生物数据库促进DSI的公平公正分享，是一个涉及技术、法律和政策的跨学科议题。目前，学术研究主要集中在实体MGRs的惠益分享规制方面，缺乏对无形DSI惠益分享机制的系统性研究。鉴于非货币惠益分享（NMBS）安排——包括能力建设——是全球DSI治理的关键问题，本研究聚焦于缔约国及其管辖下的自然人或法人如何履行义务，确保从DSI利用中为全人类实现公平公正的NMBS。

二、研究方法与技术路径

本研究主要采用国际条约法的解释方法论。该方法基于《维也纳条约法公约》（VCLT）第31条确立的条约解释通则，即应依其用语按上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释条约。研究人员通过考察BBNJ协定序言第12段所载的双重目标——“研究与创新目标”与“BBNJ养护和可持续利用目标”——的协同实施，结合协定第二部分、第五部分和附件二的具体条款，运用规范性、语义学、经验性和系统性分析等多种方法，全面评估DSI的NMBS机制的法律框架及其面临的实施挑战。

三、研究结果

3.1 演化历史

历史上，“公平公正惠益分享”是一项公认的国际法义务，起源于国际人权法并广泛应用于国际环境法。长期以来，发达国家主张基于自愿和开放获取原则实施DSI治理，而发展中国家则强烈反对，导致南北分歧。自2016年起，联合国论坛开始就DSI惠益分享的规制问题进行谈判。2022年，《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》确立了DSI使用者应承担公平公正惠益分享义务的基本原则。在BBNJ协定谈判中，发展中国家主张适用人类共同遗产（CHH）原则，要求分享货币与非货币惠益；发达国家则主张公海自由（FHS）原则，最初反对任何形式的惠益分享。最终，各方达成妥协，同意依据国际实践获取DSI，并明确了能力建设、技术转让与合作等非货币惠益形式，同时建立了相应的标识符系统和对生物数据库中DSI获取与利用的合理限制。

3.2 法律框架

BBNJ协定关于DSI的NMBS机制的法律框架由一般规定和具体规定两部分构成。

一般规定包含三个要素：第一，原则——公平公正。协定第14条第1款要求以“公平公正”的方式分享DSI相关活动的惠益。“公平”体现利益合理分配，“公正”体现清晰稳定的法律制度安排，两者构成“正义”的两个互补维度。第二，主体——分享者与受益者。受益者主要是发展中国家及土著人民和地方社区（IPLCs）。分享者不仅包括DSI的商业使用者，还包括科学家和公共研究机构等非商业使用者。第三，国内实施——确定性与灵活性兼顾。各缔约方需通过必要的立法、行政或政策措施将NMBS机制转化为国内法，但需在确定性与灵活性之间取得平衡。

具体规定涵盖五项主要NMBS形式和数据库治理机制。五项形式包括：依据现行国际实践获取DSI（需添加标准化“BBNJ”批量标识符）；遵循FAIR原则（可查找、可访问、可互操作、可重用）的开放获取；公开可检索和可访问（通过信息交换所通知）；技术转让、能力建设与科学技术合作；以及由获取和惠益分享委员会推荐的其他形式。数据库治理机制包含两条规则：一是使用者存储数据的规则，要求各缔约方确保在其管辖下的自然人或法人自相关利用活动开始后三年内，将DSI连同BBNJ标识符存入公共数据库；二是对数据库访问的合理限制规则，允许基于维护成本等合理条件设置限制，并对发展中国家提供优惠待遇。

3.3 实施挑战

研究发现三大实施挑战：第一，NMBS形式的强制效力范围未明确。协定第14条第2款使用了“应”（shall）一词，但并非所列所有形式均为强制性。对于第14条第2款(b)至(d)项是否应为强制、(e)至(g)项是否为非强制，学界存在争议。这种语义模糊性给未来实施带来不确定性。第二，缺乏能力建设、技术转让与科学技术合作的实施机制。这三类形式以发展中国家为受益方，但面临潜在冲突：DSI技术转让与知识产权保护之间存在矛盾；能力建设和科技合作缺乏具体实施机制，如“伙伴关系机会”和“直接相关和实质性机会”等术语过于模糊。第三，数据库治理机制不完善。主要体现在：三年内存入DSI的要求在实践中对多数国家构成困难；合理限制规则中的“合理条件”“合理费用”等关键概念未定义；DSI数据库访问引发生物数据安全问题，如美国国立卫生研究院（NIH）2025年发布的禁令；科学数据类型范围尚需确定。

四、讨论与结论

为应对上述挑战，研究人员提出三条完善路径：

第一，明确NMBS形式的强制效力范围。并非所有NMBS形式都是强制的，应根据国际实践和各国的国情具体确定。有学者提出，(b)至(d)项应解释为强制性形式，因其在一定程度上已按照最佳科学数据实践共享；(e)至(g)项应解释为非强制性形式，因各国难以同时提供所有要素。但本研究认为，前者实施仍有难度，后者若允许自由裁量则对发展中国家不公。未来缔约方会议（COP）及其附属机构应加强第二部分、第五部分和附件二之间的机制互动，特别是获取和惠益分享委员会与能力建设和海洋技术转让委员会的合作。此外，CBD COP16通过的《多边机制》首次明确了NMBS的补充模式和受益方的自主需求，可为BBNJ协定提供借鉴。

第二，建立长期伙伴关系的实施机制。应从短期培训转向建立与DSI惠益分享活动相关的长期伙伴关系机制，促进双向交流和合作研究。关键在于创造DSI相互能力建设和真正科学合作的机会，包括：承认中低收入国家在BBNJ治理方面的知识和能力；通过联合开发DSI技术使所有伙伴贡献和创新；实施DSI相关能力建设和科技合作计划，建立跨学科领域的DSI伙伴关系网络。

第三，完善数据库治理机制。应建立与其他数据库的定期对话合作机制，借鉴《多边机制》的相关规定，进一步明确数据库运营者的范围及其治理义务和责任。具体措施包括：出台DSI存入数据库的实施细则；基于“免费获取为原则、合理收费为例外”的原则完善数据库访问合理限制规则；避免滥用国家安全借口限制数据库生物数据访问，深入研究DSI的分类分级保护体系，推动各缔约方治理模式从“过度监管”向“精准治理”转变。

研究结论： BBNJ协定为DSI的NMBS机制建立了基本法律框架，涵盖第二部分、第五部分和附件二的互动。然而，仍存在NMBS形式强制效力范围不清、能力建设和技术转让实施机制缺失、数据库治理机制不完善等实施挑战。为促进序言第12段所载双重目标的协同实施，国际社会应采取以下完善路径：明确NMBS形式的强制效力范围；建立长期伙伴关系的实施机制；完善数据库治理机制。总之，国际社会需要更多考虑第二部分、第五部分和附件二如何相互作用，然后作为一个整体进行讨论。