《Renewable and Sustainable Energy Transition》：Coal dependence and policy contradictions in the electricity transitions of emerging economies: Evidence from Indonesia
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全球电力消费量在1974年至2024年间增长了近六倍[1,2]。随着需求增长，电力系统从化石燃料为主向低碳替代能源转型的压力也随之增加[3]。至少170个国家已承诺通过国家自主贡献应对气候变化，并将可再生能源确定为核心战略[4]。尽管有这些承诺，全球超过一半的
全球电力消费量在1974年至2024年间增长了近六倍[1,2]。随着需求增长，电力系统从化石燃料为主向低碳替代能源转型的压力也随之增加[3]。至少170个国家已承诺通过国家自主贡献应对气候变化，并将可再生能源确定为核心战略[4]。尽管有这些承诺，全球超过一半的电力生产仍依赖化石燃料[5]。
化石燃料依赖与可再生能源目标之间的张力在印度尼西亚尤为突出。作为2024年全球第四人口大国和第五大温室气体排放国，印度尼西亚在全球脱碳进程中扮演着关键角色[6]。其电力部门排放量位居全球第六[7]，尽管人均消费量仅为全球平均水平的三分之一[8]。煤炭占该部门二氧化碳（CO?）排放的近80%，相当于280 Mt CO?-eq[9]。政府设定了雄心勃勃的目标：可再生能源在初级能源结构中的占比应于2030年达到19%–23%，2040年达到36%–40%，2050年达到55%[10]。国家电力公司PLN的目标是到2034年实现30%的可再生能源发电[11]。尽管拥有丰富的土地（>190万平方公里）和自然资源[12]，2024年煤炭仍供应了67%的电力，而可再生能源仅贡献12%[13]。净零排放进展依然缓慢，反映出印度尼西亚电力转型的复杂性。
现有关于印度尼西亚电力脱碳的研究主要涵盖三个维度。第一，煤炭的经济和政治权重：预算约束限制了融资，因此政府需要寻求替代融资方案[14]。印度尼西亚在运燃煤电厂中有一半投运不足十年[15]，这产生了搁浅资产风险，并形成维持其运营的财务压力[16]。第二，环境影响：爪哇-巴厘电网的燃煤电厂占该区域全球变暖潜势的63%，同时还造成酸化和氧化剂生成[17,18]。第三，社会与政策条件：政策的连贯性和包容性对于在不抛弃社区的情况下打破煤炭主导地位至关重要[19]，而地热等替代能源则面临选址、可行性和许可方面的挑战[20]。每个视角仅捕捉了转型的一个维度。
本综述旨在解释为何印度尼西亚尽管拥有丰富的可再生资源与雄心勃勃的脱碳目标，其电力转型仍进展缓慢。分析整合了三个维度：（i）煤炭的政治经济学，包括产业影响以及能源安全优先于脱碳的取向[21,22]；（ii）国内市场义务和本地成分要求等公共政策[23,24]；（iii）社会与公正转型层面，包括社区抵制以及“公正”转型倡议的表演性质[19,25]。为连接上述维度，本综述借鉴了关于印度尼西亚煤炭政治以及煤炭持续存在驱动因素的研究[21,22]，构建了以在任煤炭产业为核心的框架。该框架补充了技术经济和能源系统建模方法——后者虽能识别最低成本路径，但将政策和制度条件视为外生变量。该框架展示了煤炭产业的影响如何产生矛盾的政策，这些矛盾如何加剧制度碎片化和公众抵制，以及其综合效应如何减缓转型进程并扩大目标与现实之间的差距。尽管聚焦于印度尼西亚，这种煤炭依赖、政策矛盾与社会抵制之间的相互作用也有助于解释其他依赖煤炭的新兴经济体转型缓慢的原因。
# 印度尼西亚电力转型中的煤炭依赖与政策矛盾——基于系统性文献综述的解读
## 一、研究背景与问题提出
全球电力消费量在过去五十年间增长了近六倍，向低碳电力系统转型已成为国际共识，至少170个国家通过国家自主贡献承诺将可再生能源作为关键脱碳策略。然而，全球仍有超过一半的电力依赖化石燃料，这种化石燃料依赖与可再生能源目标之间的张力在印度尼西亚表现得尤为突出。
印度尼西亚作为全球第四人口大国和2024年第五大温室气体排放国，在全球脱碳进程中承担着关键角色，其电力部门排放量位居全球第六。尽管人均电力消费仅为全球平均水平的三分之一，煤炭却贡献了该部门近80%的二氧化碳排放。政府制定了宏伟目标——可再生能源在能源结构中的占比到2030年应达19%–23%，2050年提升至55%，国家电力公司PLN亦规划到2034年实现30%的可再生能源发电。然而现实是，2024年煤炭仍供应了67%的电力，可再生能源仅占12%，净零排放进展缓慢。
此前的相关研究分别从经济政治权重、环境影响、社会政策条件等维度剖析了印度尼西亚的电力脱碳困境，但各维度相互割裂，未能揭示转型缓慢的系统性原因——煤炭产业的影响力如何通过政策传导形成矛盾，进而阻碍脱碳进程。本研究正是基于这一缺口，整合政治经济学、公共政策与社会公正转型三个维度，以在任煤炭产业为分析核心，构建解释印度尼西亚电力转型缓慢的系统性框架。
## 二、研究设计与方法
研究人员采用系统性文献综述方法，遵循PRISMA框架对学术文献进行筛选。学术文献检索以Scopus数据库（2025年10月）和Web of Science数据库（2026年7月）为来源，使用三组关键词（能源转型相关术语、发电相关术语、具体电厂类型）的组合检索，初始获得1423篇文献，去重后余454篇，经两阶段筛选最终纳入115篇学术文献。灰色文献的识别采用三种途径：一是对学术样本引用的相关文献进行滚雪球式追踪；二是针对具体信息需求进行目标性Google检索（遵循多声道综述指南并记录检索日志）；三是直接从印度尼西亚官方数据库检索立法文件。最终纳入26份灰色文献来源，涵盖政府报告、组织报告、网站和立法文件，并采用AACODS清单进行质量评估。
## 三、主要研究结果
### 3.1 煤炭政治经济学如何塑造印度尼西亚电力政策
研究识别出三个相互强化的机制：第一，资源丰裕与财政依赖——印度尼西亚2024年煤炭产量达8.36亿吨，探明储量约320亿吨，煤产业贡献了约29%的非税国家收入及高达2%的GDP；第二，产业对决策的影响力——游说活动强化了政府与煤炭产业之间的相互依赖，2015年启动的“35,000 MW”项目中约57%（20 GW）的新增装机分配给煤电，部分国会议员本身持有煤炭特许经营权；第三，经济锁定效应——年轻的煤电机组（半数投运不足十年）使提前关停面临巨大搁浅资产风险，加上国内市场义务政策压低的煤价，煤炭仍是经济性最优的调度电源。
### 3.2 政策矛盾如何强化煤炭体制
印度尼西亚政府推出了多项促进电力转型的举措，包括燃煤电厂提前关停计划（2031年启动第一阶段）、许可简化与地热开发松绑（2014年第21号法律将地热从矿业活动中重新分类）、财政激励（税收减免可降低资本成本最高14%）以及碳定价机制。然而，这些措施被三类矛盾政策所抵消：煤炭国内市场义务（DMO）将煤炭价格上限设定为每吨70美元，远低于国际市场水平，使煤电的平准化度电成本（LCOE）保持在4.8–5.7美分/千瓦时，低于全国平均7.9美分/千瓦时；可再生能源价格上限将太阳能、风能等技术的上网电价限制在区域发电成本的85%以内，削弱了投资吸引力；本地成分要求强制太阳能电厂使用至少20%的本地组件，推高了建设成本。每一类促进措施都被对应的矛盾政策所抵消，这解释了为何转型政策效果有限。
### 3.3 管理不善的转型所造成的社会代价
印度尼西亚电力系统呈高度自上而下特征，中央政府掌握几乎全部决策权，地方政府和其他行为体作用有限。这种结构导致制度碎片化和协调不畅——能矿部（MEMR）主导能源政策，而环境与林业部（MEF）尽管是脱碳关键行为体却影响力甚微。社区抵制的三个主要来源包括：有限咨询（如JETP初版投资计划仅以英文发布）、本地影响（镍矿开采的健康与环境后果、征地问题）和就业效应（约16.5万煤矿工人和120万煤炭供应链从业者可能受影响）。中爪哇的拉武山地热项目和迪恩地热电站均遭遇了当地居民的抵制。研究同时表明，公众支持可以通过有形的地方收益（尤其是就业机会）和有意义地参与决策来重建——Rantau Dedap地热电站创造了1200个就业岗位，Sidrap风电场创造了超过1100个岗位，转型预计到2050年可提供近150万个新就业机会。
### 3.4 未来情景与当前转型挑战的对接
研究人员对45个电力情景进行了定性分类：17个低渗透情景、11个中等渗透情景和17个高渗透情景，发现当前政策路径与中高渗透情景之间存在较大差距。弥合这一差距需要两类关键行动：解决煤炭产业影响与政策矛盾问题，以及选择合适技术并确保充足融资。太阳能和风能已成为越来越具成本效益的替代方案；地热能可提供稳定的电力价格；核能虽尚未在东南亚投入商业运营，但可作为备选。融资方面，JETP承诺超过200亿美元，但三年后仅批准28.5亿美元融资和约1.87亿美元赠款，实际拨付仅5亿美元，超过85%的份额为贷款形式，引发财政负担担忧。
## 四、讨论与结论
研究的讨论部分从国际比较视角审视了碳税与碳交易的有效性，指出英国碳税从2013年低于5英镑/吨CO?起步并逐步提升的成功经验，以及欧盟碳排放交易体系（ETS）早期因碳价过低而效果有限的教训。研究人员强调，燃煤电厂的计划性关停可能是更为有效的脱碳政策，但需配套防止失业冲击的预防性措施。在定价机制方面，当前可再生能源价格上限的设计缺陷使其难以吸引投资，约90%的计划可再生能源装机面临延期；相比竞争性拍卖，重新设计的固定电价制度结合年度调整和区域差异化定价可能更适合印度尼西亚的市场条件。社区参与方面，排斥当地社区会削弱其主人翁意识，而非政府组织（NGOs）和公民社会组织（CSOs）在增进开发商与社区之间的沟通方面发挥着关键作用。
研究结论指出，印度尼西亚电力转型缓慢的根源并非孤立的障碍因素，而是由国内煤炭产业塑造的系统性机制——这产生了矛盾政策反复出现、实施效果不佳的格局，从而阻碍了脱碳进程。三项核心发现是：第一，煤炭产业对能源政策的强大影响力是转型缓慢的核心因素；第二，对煤炭的依赖被与脱碳目标相矛盾的政策（如国内煤炭价格上限）所强化；第三，这些矛盾与制度碎片化和公众抵制相关联，共同拉大了脱碳目标与现实之间的差距。研究的主要启示是：只要保护煤炭的矛盾政策持续存在，支持性政策就难以奏效。弥合差距的关键不在于新的技术或融资方案，而在于改革这些矛盾政策，并以持续的政策和规模化投资支持太阳能、风能等成熟方案。本研究将煤炭的经济政治影响力、政策矛盾和社会后果连接为相互关联的解释框架，这一框架为其他依赖煤炭的新兴经济体提供了可迁移的洞见——在在任煤炭产业拥有强大经济和政策影响力的条件下，仅靠可再生能源政策和雄心目标远远不够。
