价值捕获与市政财产形成：私人主导开发中垂直分配公共设施及城市基础设施的制度逻辑

《International Journal of Urban Sustainable Development》：Securing public amenities and city infrastructure: the case of value capture and municipal property formation in private-led development

　　

追求致密化（densification）与紧凑增长（compact growth）的城市必须增加社会基础设施（social infrastructure），即便土地正变得更为稀缺和昂贵。研究人员将垂直分配（vertical allocation）视为应对该挑战的一种工具，即在以私人为主的混合用途开发（mixed-use development）中创建市政所有楼层（municipally owned floors）。实施该做法需要对既有地块进行上调区划（upzoning），并利用价值提升（value uplift）迫使开发商建设公共设施（public amenities）。研究人员认为，垂直分配代表一种嵌入城市金融化（urban financialization）过程的市政治国术（municipal statecraft）与财产形成（property formation）形式。研究人员不将此实践简单视为传统公私伙伴关系（public-private partnership, PPP），而将其概念化为一种实物价值捕获工具（in-kind value capture instrument），其将高价值开发与价值提升转化为持久的市政财产资产（durable municipal property asset）。这些公共设施的提供与额外开发权之间的关系差异很大，反映出法定要求（statutory requirements）与自由裁量谈判（discretionary negotiation）的混合制度，进而产生长期的共同所有权（co-ownership）、管理、可达性、透明度与空间公平（spatial equity）问题。

城市追求致密化（densification）与紧凑增长时，必须增加社会基础设施，但土地更稀缺昂贵。致密化不是单纯提高容积率（floor-area ratio, FAR）或住宅数量，而是政治和财政项目，决定增长地点、成本承担和规划收益分配。强联盟支持的集约化可减少土地消耗并支持生活质量，却增加学校、托儿、卫生设施等需求；制度理论也提醒公私合作可能带来倒退结果。实施依赖能调动产权、规划工具、专业知识和政治权威的行动者，工具包括影响费、协商开发商义务、包容性要求、密度奖励和土地重划。研究指出三重转型：增长联盟（growth coalition）将地方政治机构与土地利益连接；财政重构、紧缩和分权让市政承担更多服务责任却限制预算；土地和住房金融化使开发权、未来租金和房产升值成为城市治理核心。市政并非简单退出或全面私有化，而是积极介入土地市场、价值和建筑权，通过谈判义务、取得财产并利用房地产价值推进公共目标。既有研究尚未充分解释金融化与致密化如何与城市基础设施互动，也未将城市垂直化、集约化和向上体量化与新市政财产形式的持久战略社会价值充分联系。论文因此聚焦垂直分配，并调查三个问题：其如何通过规划规则、谈判和财产安排发生；产生公共楼层空间的规模和空间模式；实践揭示的价值捕获、市政治国术及市场依赖公共服务提供后果。研究人员将垂直分配概念化为实物土地价值捕获和市政财产形成，由市政作为规划权威、服务提供者、政治组织和企业家财产行动者制度性生产，创造多种公共价值。其意义在于补充价值捕获文献，揭示规则与谈判上调区划的利弊，说明该工具兼具土地利用政策、市政财产战略和财政工具功能；同时指出其锁定公私项目、透明度和公平风险。

关键技术方法为四阶段混合方法：第一阶段在市政和国家规划档案、许可库、报纸数据库、市政房地产记录和项目文件中检索，并与市政房地产部门清单比对，构建2000—2021年Tel Aviv–Jaffa范围内包含私人主导开发中公共/市政楼层的法定规划普查，纳入47个项目；第二阶段对项目审批年份、高度、公共楼层数量与位置、用途、私人用途、公共停车、地上/地下、公共与私人建筑面积及占比等编码并作定量分析；第三阶段用GIS（geographic information system，地理信息系统）定位和建筑许可数据可视化建筑剖面，分析集聚、邻近高价值再开发走廊及南北差异；第四阶段对13名在Tel Aviv工作的房地产专家及参与或熟悉项目的市政规划人员进行半结构化访谈并作主题分析。

研究结果如下：
5.1 共置项目扩展与基本特征。通过档案普查、项目编码和空间定位，研究识别出2000—2021年47个获批项目；早期审批稀疏，2013年后更频繁，说明垂直分配由偶发方案转为大型再开发规划的常规组成，但并非全市替代水平公共土地预留。项目多通过拆除重建或空地进行，依赖新增可建空间和新法定规划，新增空间多为住宅和商业。共出现24类公共设施，主要为文化中心、社区空间、幼儿园、政府办公室和体育中心，也有幼儿园与地下公共停车、政府办公与公共仓库等组合；这些用途位于高层建筑，报告平均33层。总私人可建面积约3,251,505 m²，公共楼层约116,226 m²；新增可建空间超310万m²；公共楼层占全部建筑面积平均约4.51%，占新增可建空间平均约6.08%，项目间从1.4%到9.3%不等。多数公共楼层位于地上，部分为地下公共停车；23%的项目未在法定规划中确定市政楼层具体位置；公共用途多位于地面层、裙房或低层，私人用途获得较高楼层溢价；额外私人空间多为住宅、零售和办公，单项目可达50,000 m²，也有项目超过200,000 m²。差异受公共楼层是否为更广再开发协议一部分、是否要求完成装修/壳体/停车/未来分配、建设成本分担和合同安排影响；特拉维夫结合法定规则、自由裁量条款和不完全透明政府合同，协商可获可观利益，但带来不确定性、不一致和透明有限。

5.2 空间模式与公平。通过GIS空间分析和位置比较，项目集中市中心、密集再开发区域及Ayalon Freeway等强房地产走廊，南部较弱；高土地价值和大幅度上调区划创造可捕获剩余。市场价值造成公共资产跟随私人投资而非公共需要：新高层幼儿园可服务增长人口并缓解项目影响，但同一机制难以在开发需求弱社区融资设施。垂直分配因而存在悖论，城市在已有最强议价力地区最有效创造价值；政策回应不是放弃工具，而是配合全市需求评估、跨区域统筹、弱市场直接资本投入和地方政府直接征收。

5.3 专家视角：市政雄心、开发商抵制与建成后挑战。通过13名专家半结构化访谈主题分析，财政动因重要：避免购买或征收独立地块、加速建设、使公共服务交付与私人开发对齐；市政最大收益不是设施无成本，而是部分土地、建设和协调成本被转移或分担；开发商提供公共楼层是土地价值、城市自主性和互惠期待的副产物。城市同时作为规划机构、服务提供者、政治机构和企业化财产行动者，多重角色造成混淆并需保证开发商履约；开发商因额外开发容量使项目可行而接受，但反对功能不确定、晚期变更、昂贵技术标准及与市政用途的长期接口，接受不等于热情或平等议价。部分开发商批评额外公共负担和依赖私人投资，认为应利用大片土地设专门公共建筑或更好利用公共土地。建设后产权转移但公私关系持续，共同所有权、维护、保险、安全和责任相互依赖；访谈举出高层综合体内市政公园、幼儿园及住户行为影响市政设施之例。透明度方面，无统一公共登记，谈判和合同未记录；法定规划程序提供正式公众参与，但不揭示财务交换；前市政雇员称已有公共楼层清单和GIS图层但不公开；公众参与限于法定异议，政策塑造参与少，公众对共置模式冷漠；没有持续公开辩论其社会经济影响或公平性，规划准备早期缺乏实质公众咨询，规划批准也不总明确公共楼层用途和位置，加剧透明问题。

讨论部分总结：第一，垂直分配是使能和合法化条件，帮助市政容纳增长带来的服务需求、取得实物回报并批准密集项目；它同时是土地利用政策、市政财产战略和财政工具。作为土地利用政策，公共设施进入密集建筑，减少独立地块需求；作为财政政策，将规划提升和私人主导开发用途转化为市政资产，减少或推迟直接购置和建设成本；作为财产工具，使城市战略取得资产。其结果是监管与谈判型体量化及战略性市政财产。与常规价值捕获不同，收益固定于特定建筑并给市政持久财产权益，创造可见性、密度和区位特定性及多样功能；但将公共资产锁定于私人项目命运、设计和治理，模糊公私财产和利益界线，是嵌套于金融化城市经济的合同型财政战略。第二，研究发现开发商与城市当局互利关系，受法定和合同要求治理；规划师准备规划、政治家批准，结果更高更大建筑，公共设施融资逐渐由私人承担。访谈显示公共楼层占比虽小，但市政通过把建设责任转给开发商、不必支付全部建设成本、事实上征收公共楼层而无需补偿、在有利地块共置市政服务与住宅等协同用途而多重受益；符合城市治国术，政治家展示节省市政财政的务实方案，土地管理部门增加市政财产。建设成本按临时谈判和合同分配，多数由开发商支付，也可分摊或从改良费（betterment charges）中扣除。特拉维夫表明金融化嵌入地方政府实践，公共服务提供依赖房地产交易可行性，城市利用财务提升而非仅税收、直接征地或常规资本支出；公共楼层占全部或新增可建空间约4.5%，显示规划者和开发商找到某种平衡。第三，多数项目除法定要求外无广泛公众参与，公众未就公私混合建筑用途政策受咨询，开发商也不完全满意；交易缺乏官方登记，难确定总价值、规模和交易数量，也难判断开发商是否获得更多回报。垂直共置提供设施，但不清楚是否形成兼顾城市集约化与市政社会公平承诺的公平创业主义；设施分布不均显示平衡公平目标与开发困难。24种公共用途从广泛可达社区文化设施到办公室、停车、宗教用途和特定人群设施，市政依据专业和官僚需求评估提出要求，未咨询当地社区；部分用途服务更广人群，过程也产生服务有限地点的设施。未来研究应考察这些资产的公共性、持续使用、长期社会价值以及在所有权、运营、可达性、目的和受益群体方面如何服务公共利益。

结论部分翻译：公共楼层在混合用途项目中的垂直分配发生在多个相互关联层面：通过促进集约化的增长联盟；围绕密度组织金融、财产和开发的政治经济体制；促进增长的制度结构；决定开发权和公共利益分配的自由裁量项目谈判。特拉维夫垂直分配所体现的市政与私人不同利益，直接说明城市规划和官员在影响规划决策中拥有极大自由裁量权。项目中城市追求公共利益，作为长期战略，通过充分利用高度市场化的城市土地提供社会服务和基础设施。面对政府资源减少和地价飞涨，决策者和规划者被迫设计相对易实施的致密化实践。通过财产型和财政型规划策略，城市决策者改变城市外观、密度、土地利用、财产组合及未来管理。虽然这些楼层空间大小和质量不一，但集体上扩大公共资源，并帮助消除低密度、分离土地用途和功能的发展。同时，城市决策者可将公私开发安排包装为公共恩惠，增加城市资产并创造社会价值。在全球紧缩时代，公共楼层垂直分配提供有用的财政、财产和土地利用工具。特拉维夫案例并不独特，可能适用于其他实践实物贡献的城市；其独特之处在于改良价值以实物服务形式重新分配回社区，而这些服务在物理和程序上是产生它们的同一项目的一部分。表面上，这一方案理想地抵消并内部化开发的超额社会和城市成本。然而，垂直分配不仅是规划批准阶段捕获价值的机制，还创造持续治理安排，使监管权、开发能力、财产所有权、服务提供和建筑管理在制度和物理上纠缠。Harlow and Rawlings认为，合同作为组织工具既有破坏性也有建设性。新型公共财产池嵌于密集垂直混合用途环境，提出决策者尚未完全解决的多重政策和城市问题。例如，这些财产随后能否出租给第三方，如军事组织、科技公司或其他非公共用户；分配给市政的楼层面积是否存在限制。该价值捕获工具已演变为一种城市治理格式，使居民处于信息不足状态，公共审视或参与机会少。缺乏公众咨询引起对社会需求、城市政府包容和透明交易承诺的疑问。这些交易的公共登记可成为补救的第一步，或至少揭示交易理由和完整交换。